加强规划研究,保障依法行政

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1、加强规划研究，保障依法行政——十九大“坚持全面依法治国”的感想十九大提出〃坚持全面依法治国”，城乡规划是城乡建设发展的指导框架，城乡规划人编制的城乡规划，或多或少，在一定程度上成为政府指导城乡建设的政策。加强规划研究，保障规划的科学理性，是规划顺利实施、规划促进城乡发展、保障人们宜居生活的重要条件。城乡规划为全面依法治国提供支撑。目前，我国的城乡规划制度日趋完善。三证一书实施以来，城乡的合法建设均需要取得规划行政许可，可以说没有规划就没有建设。因此对于城乡建设发展，规划科学合理显得尤为重要。我国的城乡规划发展到今天，无论是法制化方面，还是规划

2、木身的科学理性方面，均取得了长足的进步。然而目前的规划并菲尽善尽美。典型的问题例如多类规划互相孑盾的现象和控规开发强度确定时的不尽合理。一、多类规划互相打架的现象一直存在。在过去的发展中，我国的城乡规划形成了总体规划、详细规划的规划体系。其中详细规划又分为控制性详细规划和修建性详细规划。为了更好地建设城市,城市人民政府通常还编制战略性规划、概念城市设计或风貌规划、地段城市设计等。目前与建设发展有关的规划还有国土规划、国民经济发展规划、交通规划、环境规划等。上述规划在编制过程中虽然常常详细规划依据总体规划，城乡规划与其他部门规划互相作为依据、参

3、考，但往往，不但各部门规划有岀其不意的矛盾点，即使城乡规划内部，也常常岀现控制性详细规划、城市设计、慕础设施规划等与总体规划不一致的情况。现在的规划编制情况，无论是总体规划、详细规划、城市设计、分区规划均落实到了土地使用规划。总体规划不必表达支路级别的路网，相应用地地块较大,某些小地块在总体规划屮被整体画为一个大地块。城市设计也根据其尺度选择需要表达的地块大小的级别。因此将同一地区的各项规划放在一起比较，常常可以发现没有必然原因的不一致。目前看到深圳的规划，一般各类规划主要干道、次干道等均一致。但是常常可以看到，由于策略等不同，不同的规划会对

4、同一个地块给出不同的用地性质：常常的情况是，图则是基于现状做的规划，用地性质一般较保守地尽量符合现状,而一些概念规划、城市设计则从发展的角度，对片区提出提升功能的建议，将保留的城中村、旧工业等提升为居住、公共配套与绿地、新型产业用地、商业等功能。目前深圳的策略是常常以图则作为依据，尽量参考深标的开发量，其他规划设计作为辅助参考。但有时发生图则和总规不一致的情况。图则编制年限较早，对某块地保持了现状的旧村用地性质；总体规划编制时间较晚，不知是处于调研不充分的问题,对其他规划的研究不充分的问题，述是处于扩大生态用地的需求，还是尺度忽略问题，而将该

5、用地作为大片生态用地中的一小块规划为了生态用地。也有反过来的情况。这种情况在政府依据图则批规划时，即突破了总规的刚性边界，带來审批程序等大大增加。国土规划（土地利用总体规划）与城市总体规划等也必然有不一致的地方。同样是对土地使用性质进行规定，但二者使用的分类标准不同。因此造成一些地方是土规的建设用地，却是城规的非建设用地；一些地方是城规的非建设用地,却是土规的建设用地。此外《城市绿地分类标准》乂和目前的土规和城规采用的标准均无必然的对应关系。目前我们在深圳的规划中，常常是以法定图则作为依据，同时参考城市总体规划和土地利用总规。在遇到法定图则和

6、土规有冲突的地方，尽量将土规所规定的零星非建设用地腾挪至一处，作为整体的绿地处理。在某些大型设施选址过程中，同时避免城市总体规划和土地利用总体规划的对该类设施不兼容的用地。因此土规和城规虽然存在一定的差异，仍然均可得到较好的执行。这也得益于深圳的规划审批程序较完善，不同类别的规划均有较高的透明度，取得规划资料渠道较畅通。但是，多种规划、多个标准给规划管理与实施带來的不便和低效仍然显而易见。土规或总体规划落在图则建设用地上的非建设用地往往需要规划主管部门另外在整个规划范圉内寻找可腾挪非建设用地的区域；同一块用地不同的用地性质导致规划实施时，上层

7、次规划的指导性减弱。二、控制性详细规划确定开发规模的悖论控制性详细规划确定的容积率对我国的城市建设起着至关重要的作用。它不但确定了地块的开发强度，进而决定了城市开发密度景观，同时也是利益的分配,容积率高的地块土地出让金将相对较高，在土地成本一定，或土地成本对开发强度的变化较不敏感时，开发强度的提升可以大大提高开发者的收益。控规如何确定合理容积率，已有大量的学者专家作了许多研究。然而接触越多区域的控规或法定图则后，疑惑反而更大。目前深圳的城市更新，有一套完整的计算开发规模的方式。首先将全市分为不同的密度区域，不同密度区域的基准容积率不同，对区域

8、最敏感的是商业。居住敏感度较少，除去一些有特殊要求的区域，其他区域大多基准容积率3.2,上限6.0。商业对区域较敏感，位于核心区位的不但基准容积率5.4较高，而且可