沈荣华：纵向行政体制改革重点领域和思路选择

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1、沈荣华：纵向行政体制改革重点领域和思路选择行政体制改革是一项系统工程，町从横向和纵向两个层面來考察。横向改革是指对同一•级政府内外关系的调整；纵向改革是指对不同层级政府关系的调整。在以往改革屮，我们对横向上的改革比较重视，进展较人，对纵向上的改革则规划不够，力度有限。进一步推进行政体制改革，应当把纵向改革提上重要LI程，理顺各级政府Z间、各级部门Z间的关系，争取冇所突破，使Z与横向改革相互促进、相互协调、整体推进，为科学发展捉供体制上的保障。本文就纵向改革中的职能配置、权限划分、垂直管理、部门关系和层级设置等问题，进行探讨，提出改革思路。一、中央政府与地方政府的职能分工方面

2、合理配直各级政府的职能，是理顺政府间关系的前提和基础。只有做到分工合理、责任明确、相互配合，才能充分发挥不同层级政府的功能作用，提高政府管理的整体效能。然而，我国政府间职能的合理划分问题，无论在理论上，还是在实践上，并没冇得到真正解决。从宪法规定和实践做法看，除了国防、外交等几项事务被明确划归屮央政府外，其他事务都实行分级管理，从上到下进行层层分解，层层细化；上级政府有的，卜•级政府也冇，只冇范围大小Z分，而无具体内容Z别，职能配置基本相同；对一件事情，往往都负责，又都不负责；冇利益争，冇责任推；出了问题说不清是谁的责任，成为导致上下职能错位、责任不清、权责脱节的体制因素。

3、那么，政府间职能应当如何划分？根据什么划分？从国内外经验看，一般可分为三犬类：一是屮央政府的专有职能，主要是管理事关国家主权、国家整体利益和需要全国统一管理的公共事务；二是地方政府的专有职能，丄要是管理与地方利益或与当地居民利益直接相关的公共事务；三是中央和地方共有职能，主要是管理跨区域的、地方无力完成的、客观上无法分清归属的公共事务。为了区分上述三类职能，需要遵循-些基本的理论原则。主要包括：（1）效率原则，即根据效率高低來确定一级政府应管理哪些事务，例如铁路、航空、电力等规模经济特征明显，集中管理比由分散管理更冇效率，可作为中央政府的职能。⑵公正原则，即根据是否冇利于促

4、进社会公止來划分职能，如收入再分配，由中央承担可保证全国范围的公平分配，可作为中央政府的职能。（3）受益范围原则，即根据一项事务的受益范围來确定管理层级，如公川事业、住房等，受益对象是当地公众，可作为地方政府的职能。⑷外部件原则，即根据一项事务是否具冇“外部效应”来确左由哪一级政府承担,如教育、环保等具有校强的外溢效应，可作为中央和地方的共有职能。党的十七届二中全会通过的《关于行政管理体制改革的意见》捉出，“各级政府要按照加快职能转变的要求，结合实际，突出管理和服务重点”。落实这-要求，关键是明确中央政府与地方政府在经济调节、市场监悖、社会管理和公共服务方面的分工。经济调节

5、。这应属中央政府的职能，特别是宏观调控应属中央政府专冇Z责，因为只冇中央政府才具冇货币、利率、财税政策等宏观调控的手段和权力，地方政府则没冇这项职能，在有些情况下甚至是被调控的対象。应当明确，不能层层搞宏观调控，防止以调控的名义干预微观经济，使地方政府职能转变到为发展创造良好环境上来。市场监管。市场监管应属屮央、地方各级政府共有职能，但分工有所不同，中央政府应侧重确立规则和监督执行，消除地方封锁，维护全国市场统一，县以上地方政府（乡镇的市场监管机构现为县市派出机构）应侧重市场监管的执法。社会管理。在这一职能中，收入再分配，具有促进社会公正的性质几需运用财税调节,应以中央政府

6、为主，省级政府也可发挥地区性作用；促进就业、社会组织管理、维护稳定、应急管理等事务，丿巫由各级政府分级负责，分工I：屮央侧重制定法律政策，地方侧重具体执行和管理；基层各种社会事务管理，玄接面对社会和公众，应由省以下地方政府负责。公共服务。视类型可分三块：全国性公共服务，如铁路、航空、邮政、国道、国家级公共设施等，由屮央政府提供；地方性公共服务，如住房、公用事业、城市规划建设、地方道路、地方公共设施、消防等，由地方政府提供；跨区域性公共服务，如教育、医疗卫牛、科研、坏保、跨区域的公共设施和道路交通等，由屮央地方共同提供，在分工上中央应侧重政策法律、标准规范、资源分配、促进均等

7、化等，地方应侧重肓接为社会公众提供服务。二、各级政府管理权限的划分方面目前政府间管理权限划分存在着不合理、不规范、不明确的问题。一是屮央集权仍比较多，许多地方性的事务仍然要拿到中央部门进行审批，“跑部钱进”现象及驻京办的腐败问题，皆与此有关。二是权责脱节，通常是上级政府的权力人、责任小，下级政府的权力小、责任大。三是缺乏稳定性，政府间管理权限划分缺乏明确的法律界定，权力行使边界模糊，时而收权，时阳放权，缺乏稳定的预期，导致各种各样的如期行为。政府间管理权限调整，涉及到权力利益分配等一系列复杂敏感的问题，如上级政府权