农民上访的分类治理研究

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1、农民上访的分类治理研究2012-10-3010:36:36陈柏峰來源：《政治学研究》2012年第1期【作者简介】陈柏峰，中南财经政法大学（武汉430073）。【内容提要】面对日渐高涨的上访潮，信访工作制度不断强化上访人的权利和接访人的职责。从调研来看，相关制度建设并没有给基层政府提供有效的治理措施，基层政府也未能摸索出合法的治理措施，而是陷入非法运作的边缘。当前的信访困局在于信访渠道依然存在一定程度的淤塞，面对成千上万的上访者，政府未能通过有效的制度安排来对上访者的问题进行性质区分。分类治理可能是疏通信访渠道的有效途径。根据这一思路，目前的上访

2、可以分为有理上访、无理上访、商谈型上访三大类及若干具体小类。若能建立正确的分类原则，找到合理的治理方法，并建立必要的配套措施，信访渠道完全可以疏通，成为社会利益重要的表达渠道和商谈空间，发挥出应有的功效。信访制度因此可以成为中国特色社会主义法治的重要组成部分。【关键词】上访；分类治理；无理上访；商谈型上访一、上访潮与相关制度建设新中国成立以来，有过多次上访高潮，但中央采取相关措施以后，上访局势都得到了一定缓解，势头得以冋落。然而，进入20卅纪90年代以后，上访数量一直居高不下，形成了第五次上访高潮，且这次高潮至今尚未退去。尽管中央高层出台了诸多

3、措施力图扭转局而，但是效果不甚明显，没能有效遏制上访潮。这种状况使得信访制度改革H益成为全社会关注的焦点。自1993年开始，全国信访总量持续增高。一方面在农村，20世纪90年代农民负扌口日趋沉重，农村经济形势不景气，农民对政策的满意程度人幅下降，农村干群关系比较紧张，口渐对基层干部表现出强烈的不满情绪。另一方面，城市发展走上了快速发展的轨道，社会孑盾和利益冲突加剧，人们的不公平感FI渐增长。面对这种局面，城乡居民的心理受到前所未有的普遍冲击，遇到具体问题时不断走上信访的道路，将信访视为优于司法的补救方式。面对这种情况，在政府机构精简的大背景下，

4、屮央和地方政府不断强调“信访工作只能加强，不能削弱”，在全国建立起了体系化的信访工作机构，着力于加强队伍建设，2000年2月，屮央办公厅国务院办公厅信访局升格为副部级单位，更名为国家信访局。同时，国家不断明确信访职能分配，尤其着力于相关制度建设。1991年5刀，中共中央办公厅、全国人人常委会办公厅和国务院办公厅针对中央和国家机关一些机构的较大调整和业务范围的变化，重新修订了1985年的《中央各部门归口分T接待群众来访办法》，进一步明确了信访工作的相关接待办法。所有问题均按來访人反映问题的性质或所属系统，分别归口中央相关部门接谈处理。1995年颁

5、布的《信访条例》更是明确写下了“分级负责、归口办理，谁主管、谁负责，及时、就地、依法解决问题与思想疏导教育相结合”这一原则。全国各地也陆续制定了信访方面的地方法规和工作办法、规定、细则等政策文件，出台了比较完整规范的省级信访法规30部，山级500余部、县级达2000多部，①很多乡镇也制定了政策文件。这些法规、政策文件与《信访条例》相配套，内容与之人同小界。信访法规、文件的集中出台，标志着信访工作完成了向法制化方向的转变。然而，相关制度建设并没有遏制住上访量的上升势头，上访越来越危及社会稳定，其中最关键的是群体性事件的形成。1990年中后期群体性

6、事件增速惊人。在农村，农民状告乡镇政府、村委会的信访案件越来越多；在城市，企业改制所导致职工大批下岗失业引发的群体信访问题此伏彼起；甚至出现了城乡串联、跨县串联的民办教师信访和转业军人信访事件。集体访是群体性事件的前奏。虽然集体访不同于群体性事件，但是，如果得不到恰当和及时的处理，集体访往往演化升级为群体性事件。在这种情形下，尽管屮央不断下发各种文件，要求地方政府慎重对待上访，加强信访工作，但收效甚微。从1993年到2005年，12年间全国信访数量连续高涨，“信访洪峰”成了中国政治社会领域中的常态。从媒体反映的个案來看，信访Z路漫长、崎岖而艰辛

7、，众多信访人视若畏途而又欲罢不能：信访警示的社会孑盾日趋突出、尖锐而复杂，地方政府部门视若“烫手的山芋”，矛盾焦点不断向屮央聚集。上访的增幅越来越呈现“倒金字塔”形。根据国家信访局的统计数字，2003年国家信访局受理信访量上升14%,省级只上升0.1%，地级上升0.3%,县级反而下降了2.4%。另外，中央和国家机关受理信访量上升4.6%,省、地、县直属部门增幅较少，有的还是负增长。②信访潮长时间不退，且矛盾越來越向中央转移，这意味着信访工作面临着巨大的压力。现状需要中央尽快作出反应，新《信访条例》因此应急而生。当然，《信访条例》的修改也考虑到了

8、旧条例部分条款已经失效、过时，如I口条例所涉及的收容遣送制度已T2003年8月1日被废止。2005年5月1日，新《信访条例》正式施行，对原有保护信访人