协商民主视域下的基层公共决策创新研究

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1、协商民主视域下的基层公共决策创新研究内容提要基于政策过程理论的分析框架，2005、2006年泽国镇公共项目协商决策既不同于原有的民主恳谈决策，又有别于一般的听证决策和通行的精英决策模式，它更加强化公共决策的公正性、科学性与民主性，创新了基层公共决策机制——互动式民主决策模式。在协商决策过程中，所有受到决策影响的民众都有权并有机会参与公共政策的决策，知情权和表达权的充分实现使得决策参与者享有充分的参与空间。协商决策的结果实际上是决策参与者之间利益互动过程的一种合力，而非一个完全理性的建构过程。公共协商机制不仅实现民众与政府双方的互动关系，而且还在实质上解决了如何互动的问题。一、问题

2、的提出从政治学的角度来看，公共决策是各种利益要求和政策诉求输入政府系统，并通过公共政策得以表达的一个过程。基于此，不同的决策机制带来不同的利益和政策诉求的输入方式，而不同的输入方式也会对公共政策的制定过程产生重要的影响。在西方，公共决策或者政策制定过程经常表现为一种社会互动过程。然而，与西方国家不同，我国的政策制定过程缺乏这种社会互动作用。由于我国党政二元的行政体制，形成了共产党、人大、政府三位一体，以党为主的公共决策模式⑴o这是一种在共产党领导下的政策层内，不同权力精英及其群体的政治互动过程，权力精英起决定性作用的决策系统。尽管参与决策的主体从少数权威扩展到一定范围的高层精英，

3、但权威或精英个人决策的状况仍较普遍[2]。也正如胡伟所指出的那样，当代中国的决策是典型的精英决策⑶。决策过程的利益要求不是由政治体系外部的社会结构输入到政治体系（决策中枢），而是由权力精英自身来进行利益要求的输入，即所谓的“内输入”。也就是说，“人民的利益”是由权力精英“为民做主”的，它所依靠的不是多元决策下的社会互动过程，而是权力精英的政治折中[3]o尽管在中央、地方、基层这三个不同的决策层次上，乡镇基层政府是推进我国政府决策科学化、民主化的一个重要突破口[4]o但在事实上，乡镇政府并未彻底摆脱过去人民公社体制的影响，“它具体表现在处理乡村的关系问题上，仍习惯于采取行政措施直接

4、指挥和控制，而不善于运用各种杠杆和利益导向实行间接的弹性控制”。⑸就当前乡镇政府决策过程而言，决策主体在权力配置上呈现集权性，即乡镇党委集中了政府决策的各种主要权力。乡镇政府实际上仍较为完好地保持了改革前一直存在的党组织的绝对一元化领导体制。①乡镇政府的决策体制就以党委书记为中枢，乡镇长一般以党委副书记身份参与党委的决策过程，其他班子成员如副书记和副乡镇长等则根据是否进入党委会以及地位的高低排序参与有限的一部分决策权。然而，在此前的一项关于温岭民主恳谈的研究中，我们曾经指出，2005年泽国公共项目预算安排民主恳谈就折射出精英决策与大众民主的调和趋向。这是一种新的不同于精英决策模式

5、的决策机制，这种机制就是政府与民众之间通过一种合法的、合理的、公平的渠道就政府政策、社会公共问题的解决等等进行协商、协调、对话与合作的机制⑹。这个机制就是协商民主恳谈。因此，可以说，“泽国试验”实际上就是将协商民主导入乡村公共事务的决策过程。在这一过程中，民众与乡镇政府究竟是如何互动协商的？在“协商”过程之中,每一个参与者是否都可以自由地表达其对于所商议之决策的见解，是否能够倾听并考虑反对者的意见？“协商”的过程是否是民意碰撞的过程，是否是民意聚合的过程？作为公共决策的最终定论者，乡镇政府又是如何来协调这种利益冲突、制衡的？如何来回应政策参与者各方的利益诉求？如何将不可行性纳入决

6、策体制内进行考量？如何在民主的基础上保证决策的科学性与合理性呢？这些就是本文所要进一步讨论研究的问题。本文试图通过对2005、2006年泽国镇公共项目协商决策过程的描述，以公共政策决策过程理论为导向，从利益博弈的视角讨论处于利益冲突下不同态度的决策参与者，在政策决策过程中的策略和行动，及其对乡镇基层政府的影响作用问题，具体阐释基层公共决策模式的创新。二、泽国镇公共项目协商决策过程分析泽国是历史悠久的江南水乡名镇，位于甬台温经济区“台州金三角”腹地，素有“台州商埠”、“工贸重镇”之称。镇域面积63.12平方公里，中心城区面积6.5平方公里，辖97个村居，常住人口12万，外来务工人员

7、逾15万。2005、2006年，泽国镇在多年运用民主恳谈实行参与式决策的基础上，引入“协商民意测验"方法，尝试探索乡村公共事项的协商决策机制的政治实验。（-）为何协商决策？——决策者与政策环境分析系统论指出，离开了决策得以发生的环境，人们就无法对政策的制定进行很好地研究。尽管决策者选择“协商决策”在某种程度上是偶然的、实验性的，但作出这样的抉择必定有着特定的政策环境和社会基础。经济社会基础：泽国民众具有敢于创业、善于进取的禀赋。早在20世纪70年代，农村就曾出现“打硬股”合伙办厂