中国城市土地利用效率制度—经济影响因素研究

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1、中国城市土地利用效率制度—经济影响因素研究　　摘要：城市是人类活动的场所，是人类以空间集中形式进行生产和生活消费的载体，城市化有利于土地利用效率的提高，城市用地效率不只是一个资源配置问题，它关系到人类的生活质量和可持续发展问题。当前，制度与经济已成为影响与制约中国城市土地用地效率的两大方面。关键词：人口密度；就业密度；建筑密度；紧凑型城市；高密度发展中图分类号：F293.2文献标志码：A文章编号：1673-291X（2014）04-0226-03城市是人类活动的场所，是人类以空间集中形式进行生产和生活消费

2、的载体，城市化有利于土地利用效率的提高，城市用地效率不只是一个资源配置问题，它关系到人类的生活质量和可持续发展问题。当前，制度与经济已成为影响与制约中国城市土地用地效率的两大方面。一、影响城市土地利用效率的制度因素（一）产权制度对城市土地利用效率的影响10资源被过度开采和利用的首要原因在于大家对资源都有使用权，而私人对资源的损耗和枯竭不必承担相应的成本。在中国，非排他性公有产权的存在是招致环境退化的重要原因，经济学教科书上讲的公地的悲剧，说得就是这个道理。改变目前许多公共资源被过度利用，实现可持续发展，一

3、个简单而有效的办法就是尽可能地建立起明晰化的排他性的产权制度。科斯定理证明，一旦产权明确规定，而各利益相关者之间的联络、谈判、签约等等的成本足够低，则无论将产权划归给谁，最终总能达到该资源的社会最优配置和使用。在中国，法律规定城市土地归国家所有。国家土地所有权实质上是国家代表全体人民的利益对与全体人民利益密切相关的土地进行管理，国家的这种权利受到宪法和法律的保护。但国家只是一个法律上虚拟的概念，行使国家土地所有权的应该是一个体，也就是中央政府。但是，地方政府也是国家机器的重要组成部分，而且由于土地分散在各

4、地，土地开发利用、出让转让都是由地方政府实施。从理论上分析，地方政府行使土地的所有权具有明显的效率优势，这也是近年来中国城市土地利用趋向好转的原因之一。但是，由于在法律上，土地所有权在中央政府和地方政府之间界定不清，造成了中央政府和地方政府之间为了各自利益而进行的博弈，表现为对土地出让金分成比例的矛盾以及地方政府直接参与的土地违法案件。产权稳定和产权明确同等重要。如果私人对产权的稳定没有信心，即使把产权明确到私人，那么它也会对资源进行掠夺性的使用。（二）土地的公共管理制度对城市土地利用效率的影响10在中国

5、现行的土地管理体制中，土地供应与土地需求之间的关系是颠倒的，即供给服从需求，实质上是一种“保障需求”的机制，体制的运行状况是，计划部门负责立项，城市规划部门负责选址，土地管理部门负责供地。这种需求决定供给的机制，导致了土地供应总量控制难以实施。在这种体制下，作为控制建设用地的重要手段——土地利用总体规划和用地计划指标，形同虚设，也就影响了中国土地利用效率的提高和土地利用结构的合理化。土地管理部门对于地方政府的土地违法行为缺乏应有的制约和监督。由于各级土地管理是实行“块块为主”的领导体制，土地管理部门受同级

6、党委政府领导，并对同级人民政府负责，上下级土地管理部门之间只存在业务指导关系。在这种情况下，土地管理部门只能使同级政府的办事机构和同级政府意志的执行者，不可能对地方政府的土地违法行为的发生形成制约。从而也导致地方政府利用国家“所有权的残缺”追求局部利益的行为频频发生，不仅引起国家利益的损失，也造成大量稀缺土地资源的浪费。10中国采取城市土地国家所有的制度，这虽然保证了国家对土地的控制，但这种控制未必是建立在经济效率基础之上的。在1949—1982年期间，中国实行城市土地无偿无限期使用制度，以行政划拨手段进

7、行土地资源配置。1982年逐步开始土地使用制度改革。中国城市土地使用制度由计划配置向市场配置转变过程中出现了双轨制，即无偿使用行政划拨旧体制与有偿出让新体制并存；公开拍卖招标方式与协议出让方式并存。双轨制的存在造成很大的弊端，不利于土地资源的优化配制。由于转轨时期市场状态的复杂性和政府身份的特殊性等因素，加之有些地方政府的急功近利，在控制资金投放和土地供应数量，调节资金构成和用地结构上不按市场需求进行，因而导致土地市场宏观失控；同时，政府部门在干预市场过程中，违背市场规律，造成了政府在土地市场上的一些不规

8、范行为。政府行为不规范严重危害土地市场的发育和发展，导致土地供应总量失控，土地市场结构不合理，严重影响土地的集约利用，土地使用效率低下。（三）城市规划对城市土地利用效率的影响10城市规划是城市发展和城市建设的依据，任何城市发展和建设项目都要落实到城市地域空间上。城市规划是以土地在城市中的定向分布为其调控对象，即在城市增长边界的约束下，通过功能分析，确定主要用地的比例、空间布局，以及土地的开发控制条件，来引导城市土地的有效配置。