1.某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案

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某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案术语和解释1.全生命周期：是指项目从融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期。2.实施机构：某某某市某某某区市政管理服务局，代表某某某市某某某区人民政府负责本项目的监管工作及项目的具体实施，包括可行性研究报告、环评、土地、初步实施方案、协助财政部门开展物有所值评价以及财政承受能力论证、项目实施方案编制和报批、项目合同的编制、社会资本方选择及制定社会资本方准入条件和标准、谈判与合同签署、项目执行和项目移交等工作。3.社会资本：指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业（已经建立现代企业制度、实现市场化运营并明确今后不再承担地方政府举债融资职能的地方融资平台公司除外）。4.项目公司：指某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目依法选定的中标社会资本和政府出资代表合资依据PPP项目合同设立，并在合作期内为实施投融资、建设、运营、管理、维护及移交本项目而按照PPP项目合同约定设立的企业法人。5.可行性缺口补助：是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。9 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案6.建设-运营-移交（BOT）：是指由社会资本或项目公司承担新建项目融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。7.项目设施：是指该项目所包括的有关设施。8.项目资产：是指与项目有关的所有资产，包括但不限于：（1）项目的建筑物／构筑物等不动产；（2）本项目项下项目公司拥有的知识产权；（3）项目文件项下的合同性权利；（4）运营和维护记录、质量保证计划等文件；（5）项目运营单位、人员名单及联系方式。9.项目建设：是指本项目及其相关的设施和设备的采购、施工、竣工验收等。10.建设期：是指本项目开工日起至竣工验收合格之日止的期间。11.竣工验收：是指实施机构或政府部门为验证项目设施是否达到设计标准、技术规范和要求以及法律规定和合同要求所进行的验收。9 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案目录9某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案一、编制说明1二、项目背景7（一）项目背景7（二）项目建设的必要性9（三）项目建设的政策符合性12（四）物有所值评价及财政承受能力论证14第一章项目概况17一、项目基本情况17（一）项目基本信息17（二）项目提供的公共产品及服务内容21（三）项目采用PPP模式的必要性和可行性22（四）项目当前进展情况27二、项目经济技术指标27（一）项目投资构成27（二）项目建设规模及内容28（三）项目运营内容32（五）项目资金来源33（六）项目公司股权情况33第二章风险分配基本框架34一、风险识别349 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案二、项目风险分析35（一）建设风险35（二）运营风险38（三）经济风险39（四）政治、法律、政策风险39（五）不可抗力风险41三、风险分配方案41（一）风险分配原则41（二）风险分配流程44（三）风险分配框架44（四）风险分配方式48四、风险承担及防范措施48（一）政府方风险承担及防控措施48（二）社会资本方风险承担及防控措施49（三）项目公司风险承担及防控措施50（四）双方合理共担风险承担及防控措施51第三章项目运作方式53一、项目运作方式的选择53（一）可供选择的运作方式53（二）本项目的运作方式53二、项目运作安排54（一）项目实施主体549 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案（二）项目协调领导机制55（三）项目前期工作安排55（四）项目合作期限55（五）项目用地安排56（六）项目融资56（七）项目资产权属安排57（八）股权锁定期57（九）工程造价：项目全部建设成本认定58（十）造价咨询机构及第三方检测59（十一）项目监理60（十二）项目运营安排60（十三）项目回报机制60（十四）收益分成机制61（十五）项目超额收益分配61（十六）财政专项资金或基金61（十七）期限届满后资产处置方式及项目公司清算..62（十八）争议解决62第四章交易结构63一、基本交易结构63二、投融资结构64（一）投融资安排64（二）融资担保659 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案（三）资产形成与转移65三、回报机制和财务分析66（一）回报机制的描述66（二）财务测算分析基础及结论71四、绩效考核80（一）项目中期评估80（二）绩效考核制度81（三）绩效考核主体82（四）可用性服务费的考核82（五）运维绩效的考核84（六）移交期绩效考核91（七）项目调价机制92五、相关配套安排及政府承诺和保障94（一）付费94（二）负责前期工作94（三）为项目建设提供必要支持94（四）办理有关政府审批手续、证明文件95（五）政策支持95六、激励相容机制95第五章合同体系96一、合同体系结构96二、PPP项目合同体系979 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案（一）PPP项目谈判备忘录97（二）PPP项目合同97（三）履约合同97一、法律主体98（一）项目实施机构98（二）社会资本方98二、PPP项目合同主要条款98（一）合作期98（二）项目公司的建设、运营权98（三）实施机构的主要权利和义务99（四）社会资本方的主要权利和义务100（五）项目公司的主要权利和义务101（六）工程建设103（七）运营和维护103（八）保函104（九）股权变更限制108（十）项目回报机制108（十一）政府方股东的一票否决权109（十二）保险109（十三）合作期届满的资产和项目设施移交110（十四）一般补偿110（十五）合作期终止1119 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案（十六）合同提前终止112（十七）提前终止补偿机制113（十八）临时接管115（十九）协议的转让115（二十）争议的解决116五、履约合同116（一）融资合同116（二）工程承包合同116（三）运营服务合同117（四）保险合同117（五）其他合同118第六章监管架构119一、监管架构119二、授权关系119三、监管方式119（一）履约管理119（二）行政监管120（三）公众监督121四、监管原则121五、财政监管123第七章项目采购126一、采购方式1269 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案二、采购程序127三、项目采购中的关键事项131（一）社会资本的资格条件131（二）招标文件要求134（三）总投资额变动135（四）投标保证金和履约担保135（五）评审方法与其他主要评审指标136第八章长效运营机制139一、完善准入与退出机制139二、建立健全基于绩效的支付机制139三、形成科学合理的权责分配与风险分担机制139四、建立项目全过程监管机制139第九章信息公开141第十章项目示范推广价值1429 前言一、编制说明北京中建政研信息咨询中心（受托人）接受某某某市某某某区市政管理服务局（委托人）委托，为某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目提供PPP咨询服务。为此，受托人委派了财务、法律、金融、工程技术等方面的人员，以委托人提供的项目资料为基础，结合项目实际情况和受托人类似项目经验，依据国家现行法规和PPP相关政策，编制了本实施方案。本方案的编制遵循合法依规、简洁实用的原则，主要依据的政策法规和基础资料有：1.《中华人民共和国政府采购法》（2014年修订）；2.《中国人民共和国政府采购法实施条例》(2012年某某某院令第658号）；3.《中华人民共和国预算法》（2014年修订）；4.《中华人民共和国预算法实施条例》（1995年11月22日发布实施）；5.《中华人民共和国招标投标法》（2000年1月1日起施行）6.《中华人民共和国招标投标法实施条例》（2012年2月1日起施行）；7.财政部令第87号《政府采购货物和服务招标投标管理办法》；8.《中华人民共和国环境保护法》（2014年修订版）；12 9.《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）；12 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案10.《中华人民共和国水土保持法实施条例》（2011年）；11.《某某某院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发[2015]51号）；12.《中华人民共和国城乡规划法》（2007年10月28日颁布）13.《某某某院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发[2013]36号）；14.《某某某院国有资产监督管理委员会关于印发<企业国有产权无偿划转管理暂行办法>的通知》（2003年国资委、财政部令第3号令）；15.《企业国有资产监督管理暂行条例》（2003年某某某院令第378号）；16.《建设工程价款结算暂行办法》（财建[2004]369号）；17.《某某某院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）；18.《某某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号）；19.《建设工程质量管理条例》（某某某院279号令）；20.《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（发改等6部委第25号令）；21.《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）；22.《财政部关于印发<政府购买服务管理办法（暂行）>》的通知（财综[2014]96号）；12 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案23.《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金[2014]112号）；24.《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金[2014]156号）；25.《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目政府采购管理办法>的通知》（财库[2014]215号）；26.《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）；27.《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建[2015]29号）；28.《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金90号文）；29.《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金92号文）；30.《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》（国资发产权[2005]239号）；31.某某某院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知国办发〔2015〕42号32.《财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知（财金[2015]21号）；12 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案33.财政部《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的12 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案通知》（财金[2015]158号）；34.财政部关于印发《PPP物有所值评价指引（试行）》的通知（财金[2015]167号）；35.财政部、发改委关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知（财金[2016]32号）；36.关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见（财库[2016]99号）；37.财政部关于印发《普惠金融发展专项资金管理办法》的通知（财金[2016]85号）；38.某某某院办公厅《关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函[2016]88号）；39.财政部、发展改革委、司法部、人民银行银监会、证监会联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）；40.财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）；41.河南省人民政府关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见（豫政〔2014〕89号）；42.《河南省财政厅政府和社会资本合作管理中心文件》（豫财资合[2015]2号）；43.《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财政部财办金[2017]92号）12 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案44.国家林业局关于印发《推进生态文明建设规划纲要》的通知》（林规发〔2013〕146号）；45.《河南省人民政府关于印发河南生态省建设规划纲要的通知》（豫政〔2013〕3号）；46.河南省人民政府关于印发河南林业生态省建设提升工程规划（2013-2017年）的通知》（豫政〔2013〕42号）；47.《河南省林业产业2020年发展规划纲要》（豫林产〔2004〕157号）；48.《某某某市土地利用总体规划（2010-2020）》；49.《某某某院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》（国办发〔2015〕75号）；50.《河南省人民政府办公厅关于推进海绵城市建设的实施意见》豫政办〔2016〕73号；51.《河南省人民政府关于加强城市绿化建设的通知》（豫政[2002]47号）；52.《某某某市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》；53.《某某某市城市总体规划（2015-2030年）》；54.《城市绿化条例》（2017年修正本）；55.委托人提供的可行性研究报告及其批复、PPP模式授权书等其他基础资料。本项目实施所依据的技术规范包括但不限于：1.《公园设计规范》（GB51192-2016）；2.《城市绿地分类标准》（CJJ/T85-2002）；12 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案3.《城市绿地设计规范》（GB50420-2007）；4.《城乡建设用地竖向规划规范》（CJJ83-2016）；5.《园林基本术语标准》（CJJ/T91-2002）；6.《园林绿化工程施工及验收规范》（GJ82-2012）；7.《城市绿化和园林绿地用植物材料木本苗》（JT24-1999）；8.《城市给水工程项目建设标准》（JB120-2009）；9.《供配电系统设计规范》（GB50052-2009）；10.《混凝土结构工程施工质量验收规范》（GB50204-2015）；11.《无障碍设计规范》（GB50763-2012）；12.《建筑给水排水设计规范》（GB50015-2003）2009年版；13.《生活饮用水卫生标准》（GB5749-2006）；14.《污水排入城镇下水道水质标准》（CJ343-2010）；15.《建筑设计防火规范》（GB50016-2014）；16.《建筑物防雷设计规范》（GB50057-2010）；17.《民用建筑电气设计规范》（JGJ16-2008）；18.《供配电系统设计规范》（GB50052-2009）；19.《低压配电设计规范》（GB50054-2011）；20.《建筑照明设计标准》（GB50034-2013）；21.《风景园林绿化规划设计与施工技术实用手册》；22.《某某某市某某某区城市园林绿化提升改造项目可行性研究报告》22.实施机构提供的其它相关资料。12 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案二、项目背景（一）项目背景1、项目建设背景随着时代的进步，人们逐步认识到，在接受大自然赠与的同时，必须要保护好我们赖以生存的自然环境。在城市中，在未开发利用的空地上大量植树、栽花、种草等人为强化自然体系，利用绿色植物特有的吸收二氧化碳、放出氧气的功能，来吸收有害物质，减轻空气污染，起到除尘、杀菌、降温、增湿、减弱噪音、防风固沙等生态效益。城区绿化工程的建设对提高城市居住环境有较为重要的意义。某某某城区面积23平方公里（含产业集聚区、浉河南北两岸、城乡结合部），城区常住人口16万人。按照国家园林城市标准的要求城区绿地率应达到35%，人均公共绿地面积应达到11.5平方米。某某某城区现有绿地面积29.4万平方米（含浉河两岸绿化带、渡河绿化带、迎宾广场、湿地公园、某某某园），建成区绿地率为37.86%，人均公共绿地面积为2.71平方米，道路绿化率为95%。目前城区绿化存在的情况为绿化分布失衡，南北多东西少，沿河多，中心城区少，树木多，花草少，平面绿化多，立体绿化少，中心城区道路绿化带、游园苗木单一，观赏性差，管理水平低，需专业公司规划设计后进行整体景观提升改造。2、国家及河南省海绵城市建设指导意见目前，《某某某院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》（国办发〔2015〕75号）要求：通过海绵城市建设，综合采取“渗、滞、蓄、净、用、排”等措施，最大限度地减少城市开发建设对生态环境的影响，将70%的降雨就地消纳和利用。到2020年，城市建成区20%12 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案以上的面积达到目标要求；到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求。推进公园绿地建设和自然生态修复。推广海绵型公园和绿地，通过建设雨水花园、下凹式绿地、人工湿地等措施，增强公园和绿地系统的城市海绵体功能，消纳自身雨水，并为蓄滞周边区域雨水提供空间。加强对城市坑塘、河湖、湿地等水体自然形态的保护和恢复，禁止填湖造地、截弯取直、河道硬化等破坏水生态环境的建设行为。恢复和保持河湖水系的自然连通，构建城市良性水循环系统，逐步改善水环境质量。加强河道系统整治，因势利导改造渠化河道，重塑健康自然的弯曲河岸线，恢复自然深潭浅滩和泛洪漫滩，实施生态修复，营造多样性生物生存环境。《河南省人民政府办公厅关于推进海绵城市建设的实施意见》豫政办〔2016〕73号指出：推进海绵型绿地系统建设。城市绿地系统是重要的海绵体，要将构建海绵型绿地系统作为园林城市、生态园林城市创建的重要内容。城市绿地系统规划设计要将绿网、水网、路网有机融合，统筹做好竖向设计工作，在满足景观、游憩等功能的基础上，兼顾雨水调蓄、净化等生态功能，尽可能为周边区域提供雨水滞留、缓释空间。公园绿地要因地制宜建设小微湿地、雨水花园、下凹式绿地、植草沟、植被缓冲带、雨水湿地、雨水塘、生态堤岸、生物浮床等，提升公园绿地对雨水的滞蓄和净化能力。充分利用雨水资源作为绿化喷灌和景观用水。新建公园绿地要全部达到海绵城市标准。现有绿地系统要按照海绵型城市的要求进行提升改造，单位和居住区绿地每年改造量不低于现有绿地的10%，公园绿地每年改造量不低于12 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案现有绿地的20%。项目建设承接国家和河南省对海绵城市建设的要求，城市的发展离不开生态环境质量的提升。本项目建设符合加快推进海绵城市建设，涵养水资源，增强城市防涝能力，扩大公共产品有效投资，提高新型城镇化质量，促进人与自然和谐发展的持续发展理念。3、项目地块及周边环境情况项目位于某某某市某某某区的各个居委会，共分为二十小块，总占地面积约76393㎡。某某某城区面积23平方公里（含产业集聚区、浉河南北两岸、城乡结合部），城区常住人口16万人。按照国家园林城市标准的要求城区绿地率应达到35%，人均公共绿地面积应达到11.5平方米。某某某城区现有绿地面积29.4万平方米（含浉河两岸绿化带、渡河绿化带、迎宾广场、湿地公园、某某某园），建成区绿地率为37.86%，人均公共绿地面积为2.71平方米，道路绿化率为95%。目前城区绿化存在的情况为绿化分布失衡，南北多东西少，沿河多，中心城区少，树木多，花草少，平面绿化多，立体绿化少，中心城区道路绿化带、游园苗木单一，观赏性差，管理水平低，需专业公司规划设计后进行整体景观提升改造。项目周边基础设施完善，地块比较多且分散，形状各异，施工和设计会有一定难度。（二）项目建设的必要性1.项目建设符合以生态为本，落实海绵城市建设的要求12 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案以海绵城市建设为主导，坚持生态为本、自然循环。充分发挥山12 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案水林田湖等原始地形地貌对降雨的积存作用，充分发挥植被、土壤等自然下垫面对雨水的渗透作用，充分发挥湿地、水体等对水质的自然净化作用，努力实现城市水体的自然循环。项目恢复和保持龙湖区域水系的自然连通，构建城市良性水循环系统，通过水体治理，逐步改善水环境质量。本项目依照城市总体规划，建设主题突出、特色鲜明的综合性城市绿地游园及道路绿化。利用现状地形特征，以自然生态为基底，以休闲健康为核心，传承城市文化底蕴，构建生态绿廊，打造城市氧吧，将对推进某某某市精神文明建设，成为地标性园林景观和传世化休闲场所，提升某某某城市魅力，带动相关产业发展起到良好促进作用，并产生深远的影响。2.是落实城市总体规划，提高城镇绿化率的需要某某某区现有公共绿地过于集中，城市绿地分布零散，没有形成完整的绿地系统。城市街道绿化薄弱，树种单一，绿化带宽度不够，景观较差。居住区和机关、工厂、单位的专用绿地较少。依据《某某某市城市总体规划（2015-2030年）》中相关绿化系统的规划要求：充分利用自然山水条件，优化绿地系统结构，完善城市绿地布局，提高绿化建设水平，建设生态环境优良、人居环境优越的“山水宜居城市”，打造“美丽某某某”。2030年城市绿化覆盖率45%以上。水体岸线自然化率大于80%，公园绿地服务半径覆盖率达90%。规划绿地指标：规划绿地和广场用地2678.94公顷，占规划城市20 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案建设用地的14.48%，人均绿地和广场用地14.48平方米。其中，公20 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案园绿地面积为1763.85公顷，占规划城市建设用地的9.53%，人均公园绿地9.53平方米；防护绿地面积为880.65公顷，占规划城市建设用地的4.76%，人均防护绿地4.76平方米；广场面积34.44公顷，占规划城市建设用地0.19%，人均广场用地0.19平方米。项目建成后在一定程度上完善了城市的绿地系统，提高了城区绿化覆盖率和人均绿地率。3.绿化环境、美化城市的必要性随着城市建设发展，城市中的高楼大厦林立，道路纵横交错，到处是车水马龙，川流不息，使城市形成嘈杂而繁荣、拥挤而又兴隆的景象，但是城市的环境却受到建筑施工噪声、交通噪声和生活噪声的严重污染。本项目位于某某某市某某某区内，项目的建设既为人们提供一个休闲的场所，又有效地提高了城市绿化面积，增加了城市绿化覆盖率，从而促进生态环境质量好转，提高了人民生活质量。同时提高了外来人员对城市的良好印象，为城市的发展提供了机遇。4.项目建设是社会进步、民生改善的必要随着经济社会的发展，人们的生活需求更加丰富，追求多元化、立体性的生活方式，以减轻工作压力，调节生活平衡的愿望与日俱增。集休闲、娱乐及景观绿化为一体的公园在现代城市中承担着减轻污染、改善环境质量的作用，但更有满足市民日常的散步休闲、锻炼休息、舒缓压力的精神要求。本项目建设可以为市区创造良好的生态环境，满足人们对优美环境的追求。20 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案5.项目建设带来的社会效益、经济效益和生态效益社会效益：通过创建城市绿化，提高居民的生存环境，提升城市的品位，树立良好的城市形象，促进当地的社会和谐发展。经济效益：除了间接促进某某某市的经济发展和社会进步外，还可以为招商引资创造极佳条件，拉动当地的经济发展，另外可以带动周边地价的上涨。生态效益：城市绿化作为城市生态的重要载体，通过大力发展绿化，使当地的生态环境得到可持续发展的保障。本项目的建设，可以增强某某某市某某某区的环境保护，减少汽车尾气排放对城市环境的污染，有利于提升城市空气质量；不但将城市绿起来，还将生态环境与城市绿化相结合，利用喷灌设施对绿化景观进行喷灌维护，充分利用植物个体与群体的形态美、色彩美和意境美的意境效果，吸引更多的游人来某某某市旅游，同时，可以带动当地经济的快速发展。因此，该项目符合国家政策，是改善生态环境和城市景观、提高城镇居民生活质量的必然要求。对促进城市建设，完善绿地系统，提高城市覆盖率和人均绿地率，改善城市整体面貌具有重要作用，因此项目建设十分必要。（三）项目建设的政策符合性1.符合国家发展规划《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》20 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案提出：“扩大生态产品供给，丰富生态产品，优化生态服务空间配置，提升生态公共服务供给能力。加大风景名胜区、绿地游园及道路绿化、湿地公园、沙漠公园等保护力度，加强林区道路等基础设施建设，适度开发公众休闲、旅游观光、生态康养服务和产品。加快城乡绿道、郊野公园等城乡生态基础设施建设，发展森林城市，建设森林小镇。打造生态体验精品线路，拓展绿色宜人的生态空间。”《中共中央某某某院关于加快推进生态文明建设的意见》（2015年4月25日）中指出“实施重大生态修复工程，扩大森林、湖泊、湿地面积，提高沙区、草原植被覆盖率，有序实现休养生息。启动湿地生态效益补偿和退耕还湿。加强水生生物保护，开展重要水域增殖放流活动。实施生物多样性保护重大工程，建立监测评估与预警体系，健全国门生物安全查验机制，有效防范物种资源丧失和外来物种入侵，积极参加生物多样性国际公约谈判和履约工作。加强自然保护区建设与管理，对重要生态系统和物种资源实施强制性保护，切实保护珍稀濒危野生动植物、古树名木及自然生境。建立国家公园体制，实行分级、统一管理，保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性。研究建立江河湖泊生态水量保障机制。加快灾害调查评价、监测预警、防治和应急等防灾减灾体系建设。”2.符合地方发展规划《河南省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出：“强化自然保护区、地质公园、绿地游园及道路绿化、湿地公园建设和监管。”；“推进绿色生态廊道建设。创新跨区域生态保护与环境治理联20 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案动机制，全面推进城镇污水处理设施建设与改造，联合开展大气、河流污染防治，加快重大线性生态工程建设，完善沿高速公路绿廊系统，重点打造一批绿地游园及道路绿化等跨区域生态绿心，构建多层次、复合型的生态网络。”项目符合某某某市国家园林城市建设和“百城提质工程”的目标要求，符合某某某区政府关于园林绿化改造提升的要求。（四）物有所值评价及财政承受能力论证1.物有所值评价根据《PPP项目物有所值评价指引》（财金[2015]167号）的要求，及本项目包含建设内容为：本项目拟建地总用地面积约108647.02m2，总建筑面积340m2，主要包括景观工程、道路广场工程、绿化工程、公共服务设施及配套儿童游乐设施等。园区规划有主入口广场、苗木、雕塑、纪念壁、水景、休闲广场等独具特色的功能区，园内设有不规则环形道路联通各主干道与整体景观融为一体，配套建设物业管理用房及公共厕所。对本项目开展PPP模式物有所值评价，通过定性与定量相结合，进行物有所值评价。（1）物有所值定性评价通过采用PPP模式，本项目可通过《PPP项目合同》将本项目工程的建造、运营、维护等阶段的部分风险转移给社会投资方，由社会投资方通过其在本领域中丰富的资源和经验优势，对项目工程进行融资、建设、运营和维护。这种风险分担、转移的方式比传统采购模式20 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案更好的将项目的建设运营风险对项目的影响降到较低的水平。本项目总投资15655.81万元（含建设期利息），投资额较大，如采用传统采购模式运作，则资金筹集所需时间较长，将影响项目产品及服务的提供时间。采用PPP模式，政府和社会资本共同出资组建的项目公司可以更好的完成项目的建设与运营。项目公司的设立、资金的筹措使用等方面建立完善的管理协调机制，不存在政策及技术障碍。本项目采用PPP模式较传统采购模式进行融资、建设、运营和维护，可有效利用社会资本的技术、管理、运营优势，提高项目运行效率，破除以往效率低下的状况。同时，社会资本的逐利性使得其在项目管理运营中会不断创新管理方法、应用技术，在项目全周期内降低项目成本，并取得一定的技术外溢效果。这种效果及效益是传统采购模式很难达到的。（2）物有所值定量评价通过物有所值定量评价，对政府传统采购模式下公共部门比较值和PPP模式政府全生命周期成本净现值进行比较，发现PPP模式下政府全生命周期成本净现值小于公共部门比较值，物有所值量值=PSC值-PPP值=2646.19万元，物有所值指数=（PSC值-PPP值）/PSC值=14.66%，由此可知，本项目物有所值的量值和指数均大于零。综上，本项目采用PPP模式较传统采购模式优势明显，可体现物有所值。20 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案2.财政承受能力论证根据财金[2015]21号文的要求，“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。结合本项目实际情况，计算项目合作期每年财政支出总额，并以每年某某某市某某某区本级财政一般公共预算支出为基础，计算得到项目支出责任总额占项目合作期间每年某某某市某某某区本级一般预算支出的比例。项目合作周期12年内，本项目政府补贴支出额占某某某市某某某区本级一般预算支出的占比平均为0.36%，占比最高的年份为2020年，最高比例为0.58%。某某某市某某某区所有PPP项目政府补贴支出合计额占某某某市某某某区本级一般预算支出的占比平均为0.80%，占比最高的年份为2020年，最高比例为1.23%。政府支出占预算支出比例低于10%，符合财金[2015]21号文的要求。20 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案第一章项目概况一、项目基本情况（一）项目基本信息1、项目名称某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目（以下简称“本项目”）。2、项目类型本项目属于“新建项目”。3、项目所在地绿地游园项目序号项目所处居委会项目位置（请在分布图中用编号标示）面积（m2）备注1平西办事处平安大道西段北侧沿平西沟东侧空地17592恒大御景湾（原玲珑湾）小区133333十三队安置区2623.294平东办事处龙江路与平东路交叉口西南角233335某某某大道与中山铺河交叉口东北角10000项目位于某某某市某某某区，主要内容有：十块绿地游园、五条道路的绿化提升改造和世纪广场的提升改造。具体内容见下表：20 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案6两庙居委会南京路与新民路交叉口1007华豫路居委会龙江路边1508新建居委会某某某电厂对面50009向阳路居委会北四胡同400010平电居委会某某某电厂二号家属院9048.73合计69347.02绿地游园项目位置示意图道路及广场提升项目序号名称具体位置面积（m2）备注1龙江大道提升改造南京路-光明路90002平西大街提升改造南京路-平阳大道86003平安大道提升改造光明路-台北城上城420020 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案4平阳大道提升改造二高门口-某某某区政府10005平中大街提升改造南京路-某某某大道40006世纪广场提升改造平西街与龙江路交叉口东南角12500其中绿化面积3500m2，广场铺砖9000m2。合计3930020某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案4、项目类别道路及广场提升改造项目位置示意图20某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案本项目属于“生态建设和环境保护”项目。20 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案5、项目实施机构本项目实施机构为某某某市某某某区市政管理服务局（以下简称“实施机构或某某某区市政管理服务局”），统筹负责项目准备、采购、执行、移交等各阶段工作。6、政府方出资代表本项目某某某区人民政府授权某某某鑫美文化旅游开发有限公司作为政府方出资代表，代表政府出资，与中标社会资本方共同出资在项目所在地组建项目公司并履行股东监管责任。某某某鑫美文化旅游开发有限公司为某某某市某某某区财务开发公司独资企业法人，注册资本为10000万元，公司类型为有限责任公司（国有独资），公司地址位于某某某市某某某区财政局。主要经营范围包括：文化、旅游、体育、商贸、餐饮、娱乐、酒店、观光农业、养生养老保健、经济园林、文教、医疗卫生、园林绿化，文化、体育活动的组织策划，会议会展服务，文化演出，项目策划，信息咨询服务。7、合作模式本项目采用BOT（建设-运营-移交）的运作模式。8、合作年限本项目的合作周期为12年，其中建设期2年，运营期10年。关于本项目合作期限的设定：根据根据《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金〔2015〕57号)第二条第六款的规定,“政府和社会资本合作期限原则上不低于10年”。《关于组织开展第三批政府31 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》(财金函[2016]47号)31 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案第二条规定,“二、示范项目申报条件。……三是合作期限原则上不低于10年。”结合发改、财政等六部委《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委[2015]25号令）一般不高于30年的规定，考虑本项目的收益能力及平滑财政支出责任，经市场测试和融资测试，通过财务测算（项目静态投资税后回收期9.17年），设定本项目合理的合作期限为12年，其中建设期2年，运营期10年。（二）项目提供的公共产品及服务内容本项目提供的公共产品及服务内容，主要包括景观工程，道路工程、绿化工程及公共服务设施及配套游乐设施等。（1）景观工程主要包括入口广场、景观水域、景观亭、休闲空间、景观灯等，利用独特的构思，塑造出某某某独居特色山水园林格局，运用各种素材精心包装，将公园营造出别具一格的特色。（2）道路工程主要包括入口景观道路、主要游园道路、次要人行道路，总长约4045m，宽约3.5m-12m。其中，入口景观道路长约345m，宽约12m，采用大理石等材料；主要游园道路长约3023m，宽约4.5m，采用透水砖等材料；次要人行道路长约677m，宽约3.5m，采用木质材料等；（3）绿化工程绿化面积74711.02m2，主要以绿色为主的基调，跳跃的色彩点缀于整个公园之中。游人穿行其中，感受到活力、缤纷、动感，创造出公园的生机。在绿地系统内部设置了600个生态停车位。（4）公共服务设施31 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案主要包括物业用房、公厕等附属建筑，建筑面积340m2；生态停车位600个；以及防灾避险、标志引导、供水、供电等。（5）游乐设施位于龙江路与平东路交叉口西南角龙江路与平东路交叉口西南角，占地面积约4000平方米。（三）项目采用PPP模式的必要性和可行性PPP模式是指政府与社会资本方，为了提供某种公共物品和服务建立的“利益共享、风险共担”的合作机制。本项目采用PPP模式的必要性和可行性如下：1、采用PPP模式的必要性（1）PPP模式有利于降低地方政府的债务风险本项目采用PPP模式，一方面PPP项目对于项目投资的风险收益完全自担，政府对项目的投资规模在初期就得以明确，政府的财政支出逐渐透明化，同时，社会资本的进入可以加快项目的建设进程和提高投资效率，改善项目的经营和管理水平，进而激励地方政府的支出与收益匹配，财政软约束消除，地方债务朝着规范化方向发展；另一方面，社会资本参与项目，有利于减轻地方政府投资支出压力。因此，项目采用PPP模式有利于降低地方政府的债务风险。（2）PPP模式有利于提高公共财政资金使用效率本项目将由社会资本融资建设及运营，提供公益服务。这对提高财政资金效率的基础上加快新型城镇化建设有比较重要的意义。同时，由于捆绑了建设和经营，并以服务和产出付费，使得社会资本能够发挥最大的能动性，通过创新、自我施压等避免项目成本超支。在31 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案风险管理上的合理分配和良好的合作机制也使得项目失败的概率大大降低，避免了公共资源的浪费。（1）PPP模式有利于保障项目公益服务质量项目采用PPP模式，社会资本方与政府合资投资项目公司，并由项目公司提供公益服务。项目建设及运营过程中，社会资本方还将承担项目融资的职能，通过对社会资本技术经验的整合、服务创新激励以及项目约束，实现项目投资和管理层面的规模经济，从而降低提供同等质量公益服务的成本。本次某某某市某某某区城市园林绿化提升改造项目，主要包括景观工程，道路工程、绿化工程及公共服务设施及配套游乐设施等。项目较复杂，通过PPP模式引入社会资本先进理念、建设技术及市场运营管理化模式，以此拓宽视野、统筹规划，推进项目的高规格建设，全面改善某某某市的生态和环境。同时可以使政府方专注于做好项目的监督管理工作，通过设定针对性的绩效考核体系，可以更好鼓励社会资本在项目建设和运营工作中发挥其资源和管理经验上的优势。（2）PPP模式有利于降低项目总体风险《某某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改委投资〔2014〕2724）等文件提出，政府和社会资本合作模式下，按照风险收益对等原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险。项目采用PPP模式，社会资本将主要承担项目投资、融资、建设、运营等风险，最大程度地减少了项目的商业风险；政府方从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目总体策划，理顺各参与机构之间的权限和关系，为项目防范风险提供了有力保证。因31 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案此，本项目采用PPP模式有利于降低项目总体风险。2、采用PPP模式的可行性根据对本项目政策成熟度、市场成熟度、项目成熟度的研究和分析，本项目可行性预审清单如下：序号成熟度高较高较低一政策成熟度✓1授权：是否授予公共机构开展PPP项目✓2资源：是否有必要的资源，特别是PPP项目全流程中专业咨询顾问的参与程度✓3法规：是否已出台PPP项目有关法规依据✓4支持：项目是否具有必要的政府、公众支持✓二市场成熟度✓1金融市场环境：项目资金是否符合贷款条件✓2行业产能：市场是否存在足够合格的社会资本✓3市场利润：项目是否有足够的市场利润空间✓三项目成熟度✓1与长期规划的一致性：项目是否与政府的长期规划一致✓2可行性研究：该项目是否通过可行性研究✓3初步研究分析：是否有足够的数据支持财务分析✓（1）政策成熟度某某某院、发改委、财政部、河南省政府依据中共十八大以及十八届三中全会提出“让市场在资源配置过程中发挥决定性作用”，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，分31 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案别下发相关政策文件，鼓励社会资本通过多种方式参与基础设施和公共服务项目投资运营，提高公共产品供给能力和效率，促进政府职能加快转变。2017年3月16日，《某某某院办公厅关于进一步激发社会领域投资活力的意见》（国办发[2017]21号），各省级人民政府负责引导社会资本以政府和社会资本合作（PPP）模式参与教育机构、养老服务机构、教育机构、文化设施、体育设施建设运营，开展PPP项目示范，进一步激发教育、养老、教育、文化、体育等社会领域投资活力，着力增加产品和服务供给。为了规范PPP模式的操作，发改委、财政部全面推广和规范PPP模式，推进PPP立法工作，现已形成具有中国特色的PPP模式的法律体系，主要包括：2014年9月21日，某某某院发布《某某某院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发43号文）；国办转发在公共服务领域推广PPP模式指导意见(国办发2015-42号)；2014年9月23日，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金76号文）；2016年10月12日，财政部发布《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金90号文）加大PPP模式的推广应用力度；并与10月20日发布《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金92号文），进一步规范PPP项目的操作流程。本项目为生态建设与环境保护类项目，属于国家鼓励社会资本进入领域，并拥有具体的操作指南类文件作为实施的指导文件，符合国家及地方产业发展政策规划，在政策上的可行性较强。（2）市场成熟度31 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案我国公共服务领域已有大量的以PPP模式运行的项目实践案例，31 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案经过多年的市场化运作，潜在社会资本方均积累了较为丰富的项目运作经验与比较优势，使项目具备了一定的市场化运作基础。截止2017年2月28日，财政部PPP项目库共有11784个入库项目，入库项目总投资144531.37亿元。生态建设与环境保护类项目在PPP模式已经得到较多应用，运作模式较为成熟，同时也是在PPP领域应用较早的领域，经过多年的项目运作和建设运营经验，目前已经在PPP项目积累了较多的运作经验，社会资本方对参与此类工程项目有较大的积极性。运作模式的成熟和社会资本的积极参与使得本项目在实践操作上具有较高的可行性。随着市场的成熟，政策性银行、商业银行等金融机构对基础设施项目投融资行为的认可度逐步增加，更有意愿为社会资本提供全生命周期服务。大量的生态建设与环境保护类项目实践案例，潜在社会资本方较为丰富的项目运作经验与比较优势，使项目具备了一定的市场化运作基础。因此，本项目通过引入具有市场竞争力且遵守市场规则的社会资本进行市场化运作是可行的。（3）项目成熟度本项目自启动以来，一直备受政府和社会各方的重视，通过过去一段时间的项目运作，本项目已列入地方重点建设项目。本项目采用PPP模式，该模式将部分政府责任以经营权、使用权授予的方式转移给社会主体，政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减少。本项目资金方面可行。本项目已完成相关可行性研究，充分考虑了项目所涉及建筑及周31 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案边道路性质和使用功能。同时设计结合现场实际状况，合理规划及充分利用已有设施和地形。同时，本项目前期做了大量调研和考察工作，整理汇总了大量的现场和后期研究所需数据，包括项目所在地的交通、气候、地质、环境等，可为社会资本参与本项目时的方案分析、财务分析及决策分析提供数据基础，为项目后期建设及运营提供必要的数据支持，为社会资本的参与提供了便利。由上可知，本项目为政府的重要规划项目，极具实施必要性；项目经可行性研究后切实可行，提高了社会资本参与的积极性；同时项目的大量基础数据等前期准备工作为社会资本的参与提供了参考和分析依据。因此本项目的项目成熟度较高，便于社会资本的参与。（四）项目当前进展情况项目现处于识别准备阶段，项目已完成可行性研究报告的编制及审批，环评报告编制及批复，设计文件的编制与批复等，项目的前期立项手续及资料完备。二、项目经济技术指标（一）项目投资构成本项目总投资为15655.81万元。工程费用8988.15万元；其它费用4900.74万元；基本预备费1111.11万元；建设期利息655.81万元。31 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案序号指标单位数值备注1总占地面积m2108647.02约162.97亩2总建筑面积m2340包括物业管理用房，四个公厕。其中物业管理用房m2180公厕m2160共四个3水景面积m258204游乐设施m24000位于龙江路与平东路交叉口西南角5铺装及园路面积m2241166绿地面积m274711.027绿地率%858生态停车位个6009总投资万元15000包含拆迁安置和征地补偿费（二）项目建设规模及内容1、本项目拟建地总用地面积约108647.02m2，总建筑面积340m2。31 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案2、建设内容项目主要包括景观工程，道路工程、绿化工程、公共服务设施及配套游乐设施等。主要项目一览表绿地游园项目序号项目所处居委会项目位置（请在分布图中用编号标示）面积（m2）备注1平西办事处平安大道西段北侧沿平西沟东侧空地17592恒大御景湾（原玲珑湾）小区133333十三队安置区2623.294平东办事处龙江路与平东路交叉口西南角233335某某某大道与中山铺河交叉口东北角100006两庙居委会南京路与新民路交叉口1007华豫路居委会龙江路边1508新建居委会某某某电厂对面50009向阳路居委会北四胡同400010平电居委会某某某电厂二号家属院9048.73合计69347.02道路及广场提升项目31 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案序号名称具体位置面积（m2）备注1龙江大道提升改造南京路-光明路90002平西大街提升改造南京路-平阳大道86003平安大道提升改造光明路-台北城上城42004平阳大道提升改造二高门口-某某某区政府10005平中大街提升改造南京路-某某某大道40006世纪广场提升改造平西街与龙江路交叉口东南角12500其中绿化面积3500m2，广场铺砖9000m2。合计39300（1）景观工程主要包括入口广场、景观水域、景观亭、休闲空间、景观灯等，利用独特的构思，塑造出某某某独居特色山水园林格局，运用各种素材精心包装，将公园营造出别具一格的特色。（2）道路工程主要包括入口景观道路、主要游园道路、次要人行道路，总长约4045m，宽约3.5m-12m。其中，入口景观道路长约345m，宽约12m，采用大理石等材料；主要游园道路长约3023m，宽约4.5m，采用透水砖等材料；次要人行道路长约677m，宽约3.5m，采用木质材料等；（3）绿化工程39 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案绿化面积74711.02m2，主要以绿色为主的基调，跳跃的色彩点缀于整个公园之中。游人穿行其中，感受到活力、缤纷、动感，创造出公园的生机。在绿地系统内部设置了600个生态停车位。（4）公共服务设施主要包括物业用房、公厕等附属建筑，建筑面积340m2；生态停车位600个；以及防灾避险、标志引导、供水、供电等。（5）游乐设施位于龙江路与平东路交叉口西南角龙江路与平东路交叉口西南角，占地面积约4000平方米。工程组成工程名称主要工程内容主体工程景观工程主要包括入口广场景观水域、景观亭、休闲空间、景观灯等。道路工程入口景观道路长约345m，宽约12m，采用大理石等材料；主要游园道路长约3023m，宽约4.5m，采用透水砖等材料；次要人行道路长约677m，宽约3.5m，采用木质材料等。绿化工程分为滨水植物、花田植物、乔木植物、花灌木植物共4个区域分成多种颜色和树种搭配，形成丰富多彩的“色彩景观”。公共服务设施游乐设施位于龙江路与平东路交叉口西南角龙江路与平东路交叉口西南角，占地面积约4000m2。物业用房物业用房与垃圾收集场所相结合，用密植进行遮挡，面积为180m2。公厕在公园内设置公厕4处，每处建筑面积40m2。生态停车位本次规划了600个生态停车位分布在各个游园内部。挡土墙及护栏/项目建设内容表，39 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案标志导引一级导引：放置于公园入口处，内容涵盖公园景区总平面各景点示意图，公园介绍、警示内容。尺寸为2.5×2.5m，厚度10cm材料选用不锈钢板材。二级导引：放置于景点分叉处，内容为前方景点指引，当前位置标注。尺寸为2×1.1m，厚度10cm，材料选用不锈钢板材。三级导引：放置于景点沿途，为单向景点指引。上面有二维码可供扫描景点信息，尺寸为2×0.4m，厚度10cm，材料选用不锈钢板材。公用工程供水水源由自来水管网供给供电市政供电制冷供热采用分体空调排水雨污分流，雨水经“海绵体”下渗、调滞、净化、回用，作为景观水体，剩余部分径流通过管网、泵站外排；项目生活污水经化粪池处理后，排入市政污水管网。环保工程废水治理措施雨污分流、化粪池废气治理措施对停车场周围加强绿化噪声治理措施隔声、消声、减振措施等固废治理措施设置垃圾桶和垃圾站，由环卫人员统一清运，做好垃圾的日产日清工作。绿化治理措施加强项目区绿化工作，保证项目区绿化率不低于50%，，（三）项目运营内容根据本项目的建设内容，其运营内容包括景观工程，道路工程、绿化工程及公共服务设施及配套游乐设施运营维护等。以发展经济、创造良好生态环境为宗旨，以市场为导向，以现代理念为总揽，以现代科学技术为支撑，以现代管理为保证，将本项目39 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案建设成为集生态、文化、休闲、观光、旅游、科普教育于一体的城市公园。（五）项目资金来源本项目建设投资的资金来源包括：政府方出资代表与政府实施机构所引入社会资本对PPP项目公司共同进行股权出资，作为项目资本金；同时，以社会资本方通过融资实现。本项目运营维护的资金来源，主要指基础配套游乐设施等使用者付费收入以及政府财政提供的可行性缺口补助。（六）项目公司股权情况本项目按照PPP模式运作，应设立项目公司，经政府采购程序选定社会资本，由社会资本和政府出资代表共同出资设立项目公司。根据财金[2014]156号文规定，“政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权”，结合某某某市国有经济主体情况，经过市场测试，向潜在感兴趣的社会资本充分摸底，在综合考虑社会资本预期的基础上，拟定项目公司采取的股权比例为：社会资本占90%股权，政府出资方代表占10%股权。项目公司利润分配机制与回报机制等具体要求，详见本方案第三、第四章相关内容。39 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案第二章风险分配基本框架一、风险识别PPP项目因其合作周期长，不可预见因素多，需要分析识别PPP全生命周期内潜在的主要风险因素，揭示风险来源，判别风险程度，提出规避风险对策，降低风险损失。参照各类风险发生概率和严重程度及同类项目经验，可以对PPP项目主要风险进行识别。本项目风39某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案险主要为：表2-1项目主要风险识别表39某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案风险分类风险细分建设风险设计缺陷风险政府方委托社会资本方委托设计变更/优化风险政府方提出项目公司提出征地拆迁风险工程质量风险施工安全风险环境保护风险施工技术风险工程管理风险完工延误风险政府方原因项目公司原因不可抗力原因组织协调风险第三方责任风险建设成本超支风险融资风险基础设施配套风险考古文物保护风险地质条件风险运营风险运维成本超支风险经营管理风险39 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案服务质量不达标风险运营商违约/提前终止风险设施维护状况风险移交前设施状况移交后设施状况（缺陷责任期内）移交后设施状况（缺陷责任期外）移交风险政府延迟支付风险经济风险利率风险通货膨胀风险政治/法律/政策风险法律/政策/税收变更风险本级政府可控本级政府不可控土地取得风险政府审批延误风险合同变更风险征用/公有化风险不可抗力风险政治不可抗力风险自然不可抗力风险社会事件二、项目风险分析（一）建设风险建设风险是指项目在建设过程中发生的包括质量、安全、成本、进度和技术等方面的风险。主要包括以下风险：1、设计缺陷风险设计缺陷风险是指在项目建设过程中，由于初始设计存在缺陷造成的风险。2、设计变更/优化风险设计变更/优化风险是指在项目建设过程中，由于甲方提出的新要求，或者新材料、新工艺的发展而导致设计变更/优化造成的风险。39 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案设计变更/优化风险可能因政府部门要求改变项目功能性要求提出的设计变更造成的风险；也可能是合同实施时，项目公司提出一个比较经济的施工或运营方案，致使项目功能性要求改变而引发的风险。3、征地拆迁风险由于征地拆迁不到位，影响工程进度带来的风险。4、工程质量风险由于施工单位管理不善，技术不够熟练，或者监理不到位等原因造成的工程质量问题。5、施工安全风险由于施工人员技能不足、违规作业、安全意识不强，建筑材料不合格、防护设备缺乏，施工组织不当等产生的安全问题。6、环境保护风险由于施工人员技能不足、违规作业、安全意识不强，建筑材料不合格、防护设备缺乏，施工组织不当等产生的环境保护问题。7、施工技术风险由于项目的设备材料及整体技术工艺存在问题，对项目投资和运行成本产生影响的风险。8、工程管理风险由于施工组织协调能力不足，导致施工组织协调能力不足，导致各方沟通成本增加，产生矛盾冲突等引发的风险。9、完工延误风险39 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案由于征地拆迁不顺利、设计变更、施工组织安排、工程款拨付、极端自然天气等原因导致的工程未能按照计划工期完成的风险。完工延误风险可能是政府方、项目公司或不可抗力原因造成。10、组织协调风险因社会资本方经验不足或者组织协调能力不足，导致沟通成本增加，项目争端带来的风险。11、第三方责任风险第三方指的是政府和社会资本方之外的任何一方，由于第三方的原因导致项目损失的风险。12、建设成本超支风险由于原材料价格上涨、工期延长、工程质量缺陷返工等原因所造成的建设成本超支风险。13、融资风险由于融资结构不合理、金融市场不健全、融资的可及性等因素引起的社会资本方未能在要求的时间范围内融到资金或融资成本过高等风险。14、基础设施配套风险项目所需要的供水、排水、供电供气、通讯、交通等主要外部协作配套条件发生重大变化，给建设和运营带来困难。15、考古文物保护风险由于项目建设过程中考古和文化遗产的发现而产生的成本增加和工期延期等风险。39 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案16、地质条件风险由于项目工程地质条件、水文地质条件与预测均有可能发生重大变化，导致工程量增加、投资增加、工期拖长等风险。（二）运营风险运营风险，是指PPP项目在建成正常运营过程中，由于外部环境的复杂性和变动性以及项目公司对环境的认知能力和适应能力的有限性，而导致的运营失败或使运营活动达不到预期目标的可能性及其损失，以及在项目运营过程中可能发生的其他风险。主要包括以下风险：1、运维成本超支风险在项目建成运营期间，由于物价成本上升，维修费用增加等原因导致的项目运维成本超支的风险，直接导致项目盈利减少。2、经营管理风险由于经营管理能力不足，内部组织混乱、沟通协调困难，影响正常运营引发的风险。3、服务质量不达标风险由于运营商提供的产品或服务无法满足用户需求或未达到合同规定的相关要求所引发的风险。4、运营商违约/提前终止风险项目建设运营后，运营商因收益不足等原因违约，或提前终止合作引发的风险。5、设施维护状况风险39 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案由于设施备维护不力，关键设备故障维修不及时，影响项目正常运营引发的风险。6、移交风险项目在运营期结束后，在移交过程中可能出现权责利界定不明确导致移交滞后或移交出现争端的风险。7、收益风险收益风险主要指政府延迟支付风险，即由于政府部门人员的过失，导致迟延支付补贴引发的风险。（三）经济风险经济风险是未来利率、市场竞争等的不确定性对项目公司实现其既定目标的不利影响。经济风险可以分为利率风险，通货膨胀风险等。1、利率风险市场利率变动的不确定性给项目带来损失的可能性。2、通货膨胀风险由于通货膨胀，CPI变动上涨，增加了社会资本方的财务成本。（四）政治、法律、政策风险政治、法律、政策风险主要包括法律变更风险、政策变更风险、税收变更风险、土地获得风险、审批延误风险、合同变更风险及征用/公有化风险等。1、法律变更风险由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，39 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案从而对项目的正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目的中止和失败的风险。2、政策变更风险由于项目合同期较长，在此期间，政府可能出台新的政策，使得之前有益于项目的政策发生调整，由此引发风险。3、税收变更风险由于税收政策等宏观经济原因造成的项目实际运营维护支出等因素变化。4、土地获得风险由于各方面的原因导致土地使用权获得困难，增加了土地获取的成本和加大了超期的风险。5、审批延误风险由于项目会涉及政府多个部门的严格把关，审批程序过于复杂，层层审批，很有可能导致审批延误；且批准之后，对项目的性质和规模进行必要商业调整非常困难，给项目正常运作带来威胁。6、合同变更风险由于合同文件中存在冲突、新需求或新情况导致合同变更的风险。7、征用/国有化风险由于宏观政策调整，项目合约违反政策方向，中央或地方政府在合作期没有结束情况下强制收回经营权。49 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案（五）不可抗力风险本项目中所称的不可抗力，是指合同一方无法预见、控制、且经合理努力仍无法避免或克服的、导致其无法履行合同约定义务的情形。不可抗力风险一般包括政治不可抗力、自然不可抗力和社会事件等。1、政治不可抗力政治不可抗力事件通常包括非因签约政府方原因导致的、且不在其控制下的征收征用、法律变更（即“政府不可控的法律变更”）、未获审批等政府行为引起的不可抗力事件。2、自然不可抗力自然不可抗力主要是指台风、冰雹、地震、海啸、洪水、火山爆发、山体滑坡等自然灾害。3、社会事件社会事件主要包括战争、武装冲突、罢工、骚乱、暴动、疫情等社会异常事件。三、风险分配方案（一）风险分配原则1.公平原则公平原则是合同法基本原则，贯穿于合同法的全部内容之中，以保证合同内容本身以及因合同而产生的法律后果之全面公正。PPP项目的风险分担主要通过合同的方式来进行分配，因此在风险分担时应体现公平原则。公平原则主要体现在：既强调合同条款中本身对于风49 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案险权利义务的均衡，也强调合同所派生的风险权利义务的均衡；既关注合同主体由于风险事件引起的收益，也同时关注合同主体面临的风险损失。2.归责原则“归责”是指依据某种事实状态确定责任的归属，是解决责任的承担问题。归责原则决定着违约责任的构成要件、举证责任的内容、免责事由，以及损害赔偿的范围。由于PPP合同兼具“合同性”和“行政性”，以及风险因素引起责任的原因的多样性，使得PPP合同中的责任归责较为复杂。考虑到PPP合同的特性，可以将其一分为二，综合运用行政法与民事法律加以调整。民事合同违约责任是以合同约定的义务为前提，行政合同的违约责任是以行政合同中存在约束行政主体和相对人的义务为前提，在确定PPP风险分担时的责任归责时，应依风险类型而定，分别适用于民事归责原则和行政归责原则。3.风险收益对等原则该原则即“责利”对等的思想。风险收益对等原则是指：如果一方是管理某项风险所获得的经济利益的最大受益者，则该风险应由该方承担。也就是说，当一个主体在有义务承担风险损失的同时，也应该有权利享有风险变化所带来的收益，并且该主体承担的风险程度与所得到的回报相匹配。风险分担的策略就是承担风险的主体在承担风险损失的同时，有权利享有风险收益。4.有效控制原则有效控制原则是指风险应分摊给处于最有利控制该风险地位并49 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案以较小代价控制风险的一方，或者说，风险的分担应与各方的控制能力相对称，将风险分配给能够最佳管理风险和减少该风险的一方。5.风险成本最低原则风险成本最低原则是指风险分担应使参与各方承担风险的总成本最小。风险分担对项目总体成本的影响可以归结为三个效应：生产成本效应、交易成本效应、风险承担成本效应。6.风险上限原则在实际项目中，某些风险可能会出现双方意料之外的变化或风险带来的损害比之前估计得要大得多。出现这种情况时，不能让某一方单独承担这些接近于无限大的风险，否则必将影响这些风险的承担者管理项目的积极性，因此，应该遵从承担的风险要有上限的原则。项目参与方所能承担风险的上限与其承担该风险的财务能力、承担该项目的技术能力、管理能力等因素有关。7.直接损失承担原则直接损失承担原则是指如果某风险发生后，一方为直接受害者，则该风险应划分给该方承担。这是因为当人们的自身利益可能受到损害时，更能主动地采取措施去避免这种风险。8.风险分担的动态原则风险分担的动态性是指随着项目的发展，当内外部条件发生变化时，需要重新确定风险分担格局，这主要是因为PPP项目的寿命周期比较长，而各方的目标互相冲突所导致。9.风险偏好原则49 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案风险偏好原则是指风险应由对该风险偏好最大的项目参与方承担，达到项目整体满意度最大。如果项目参与方对某种风险的偏好最大，就意味着该项目参与方最适合承担该风险。（二）风险分配流程基于上述原则，为解决风险分配这一贯穿PPP项目生命周期的核心问题，节约政府和社会资本方风险分配方案谈判时间，降低交易成本，实践中经常将风险分配标准化流程引入PPP项目的风险分配中，具体分配流程如图2-1所示。图2-1PPP项目风险分配标准化流程（三）风险分配框架按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政49 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案府方和社会资本方之间合理分配项目风险。作为PPP项目的风险分担主体政府方、社会资本方及项目公司，具有不同的比较优势和分担偏好。只有充分考虑风险分担主体的优势和偏好才能得到合理的风险分49某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案配结果。表2-2风险分担主体的比较优势及分担偏好49某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案风险承担主体比较优势分担偏好政府方相比较而言，政府部门的优势在于制定政策、出台法律、影响项目的外部环境。偏好承担本级政府可控的部分法律、政策风险。社会资本方（或项目公司）相比较而言，社会资本方在融资方面具有优势。项目公司由政府出资人代表和社会资本方组成，负责PPP项目运营管理。项目公司在建设、运营方面具有优势。社会资本方根据自身的比较优势偏好承担项目融资、建设、运营、移交等风险。政府方与社会资本方共担对于有些风险，政府和社会资本方都不具有控制能力，这就需要双方共同合作来承担。偏好承担不可抗力事件、宏观经济引发的风险根据风险分配原则、风险分担主体的比较优势及分担偏好在政府方、社会资本方之间合理分配风险。政府方委托的设计缺陷风险、政府方提出的设计变更/优化风险、征地拆迁风险、政府方原因造成的完工延误风险、基础设施配套风险、移交后（缺陷责任期外）设施状况风险、政府延迟支付风险、本级政府可控法律/政策/税收变更风险、土地取得风险、政府审批延误风险、征用/公有化风险等风险源于政府所承担的工作，或者是政府自身的行为举措，社会资本方对此类风险的掌控能力弱，此类风险应由政府方承担。社会资本方依靠其融资优势、运营管理经验以及PPP项目合同约定的履约义务，可以更为主动、更加有效应对融资风险、移交风险、49 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案运营商违约/提前终止风险等。因此，融资风险、移交风险、运营商违约/提前终止风险由社会资本方承担。项目公司由政府出资人代表和社会资本方组成，负责PPP项目运营管理。项目公司在建设、运营方面具有优势。因此，项目公司提出的设计变更/优化风险、工程质量风险、施工安全/技术风险、工程管理风险、项目公司原因产生的完工延误风险、第三方责任风险、建设/运维成本超支风险、经营管理风险、服务质量不达标风险、移交前设施状况/移交后设施状况（缺陷责任期内）风险、合同变更风险等风险应由项目公司承担。对于在责任主体划分上无法确立明确界限，或者是不能预见、不能避免并不能克服的不可抗力风险，任意一方都没有能力通过技术、经验、预先判断来进行规避，也无力承担该风险造成的损失。风险由任意一方承担，都将打击其对风险控制的积极性。此类风险政府和社会资本方都不具有控制能力，这就需要相关各方共同合作来承担。不可抗力原因产生的完工延误风险、考古文物保护风险、地质条件风险、利率风险、通货膨胀风险、本级政府不可控的法律/政策/税收变更风险、自然/政治不可抗力风险等由政府方和社会资本方合理共担。风险分配框架如表2-3所示：表2-3项目风险分配框架风险分类风险细分政府方社会资本方合理共担建设风险设计缺陷风险政府方委托√社会资本方委托√设计变更/优化风险政府方提出√49 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案项目公司提出√征地拆迁风险√工程质量风险√施工安全风险√环境保护风险√施工技术风险√工程管理风险√完工延误风险政府方原因项目公司原因√不可抗力原因√组织协调风险√第三方责任风险√建设成本超支风险√融资风险√基础设施配套风险√考古文物保护风险√地质条件风险√运营风险运维成本超支风险√经营管理风险√服务质量不达标风险√运营商违约/提前终止风险√设施维护状况风险移交前设施状况√移交后设施状况（缺陷责任期内）√移交后设施状况（缺陷责任期外）√移交风险√收益风险（政府延迟支付风险）经济风险利率风险√通货膨胀风险√政治/法律/政策风险法律/政策/税收变更风险本级政府可控√本级政府不可控√土地取得风险√政府审批延误风险√合同变更风险√征用/公有化风险√不可政治不可抗力风险√49 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案抗力风险自然不可抗力风险√社会事件√（四）风险分配方式由于项目的风险概率和风险后果值难以预测，因此风险承担成本结合本项目实际情况采用比例法计算。根据风险分配基本原则和框架，结合本项目的回报机制和建设、运营内容等因素。有关利益分配和风险承担具体方式条款，在签约谈判以及正式合同协议中应做详细规定。四、风险承担及防范措施（一）政府方风险承担及防控措施政府方承担的风险源于政府所承担的工作，或者是政府自身的行为举措，社会资本方对此类风险的掌控能力弱。由政府承担相应风险并对风险发生所造成的损失给予项目公司相应补偿。其中，因征地拆迁导致的完工延误风险顺延工期，政府方承担相应损失；针对政府延迟支付风险可在PPP项目合同中明确政府的支出责任和期限及政府违约的处理办法；移交后（缺陷责任期外）设施由政府方负责维护，移交后（缺陷责任期外）设施状况风险由政府方承担，维护所产生的的费用由政府方支出。风险防控方面，应强化政府责任意识，充分发挥政府在资源调配和组织协调方面的明显优势，有效防范风险。政府方可通过以下措施强化风险防控能力：（1）建立科学完善的决策机制，提高政府决策能力；（2）建立跨部门协调机制，提高政府工作效率；49 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案（3）做好宣传教育工作，减少项目阻力，规避项目风险；（4）转变思想观念，强化履约意识，提高政府履约能力；（5）通过适当的政府采购程序，择优选择具备丰富运营经验和较高管理水平的社会资本方；（6）聘请专业咨询机构，充分听取专家意见制定科学完善的项目实施方案；（7）制定完善的绩效考核体系，定期对项目公司进行绩效考核，并将考核结果与政府支付项目补贴挂钩；（8）明确项目履约保障体系，要求社会资本方和项目公司提交履约保函；（9）强化政府监管能力，加对项目公司的履约监管，政府各部门根据职责划分，充发挥行政监管职能。（二）社会资本方风险承担及防控措施社会资本方承担的风险主要发生在项目的融资和移交阶段，社会资本方依靠其融资优势及运营管理经验，可以更为主动、更加有效的进行风险应对。在PPP合同中明确政府部门需提供的融资协助事项，对社会资本方的融资进度做细化要求；明确对项目设施的维护要求和移交前的大修标准等事宜，项目移交相关设备设施完好状态约定/性能测试约定/恢复性维修由社会资本方承担；明确运营商违约/提前终止应承担的责任。社会资本方可通过以下措施强化风险防控能力：（1）前期进行深入的市场调研和项目考察，全面分析项目的可49 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案行性；（2）签署项目合同前，有权要求政府提供项目相关审批文件和基础资料，并进行详细核对；（3）制定科学完善的项目融资计划和实施方案，并严格按照计划、方案执行；（4）加强组织间的沟通协调，做好与第三方机构，特别是金融机构的对接、协调，确保项目融资顺利，保证项目资金链不断裂；（5）严格按照合同约定履行合同义务，维护公众利益，避免因失约而引发政府干预、国有化/征用/没收等风险。（三）项目公司风险承担及防控措施项目公司承担的风险主要发生在项目建设、运营维护阶段，且多为商业风险。本项目的建设及运营维护工作由项目公司负责，项目公司因项目而生，因此项目公司对项目的建设运营风险的责任不容推卸。项目公司应加强自身运营服务的管理与考核，按照《PPP项目合同》规定的服务质量标准提供服务，并自行承担由此产生的费用及损失。第三方延误、侵权或违约造成的风险由项目公司承担，在与第三方签署的合同中约定第三方延误的申明和追偿责任。项目公司可通过以下措施强化风险防控能力：（1）建立完善的沟通协商机制，就项目实施过程中出现的可能引发风险发生的事项，及时与政府进行沟通协商，根据协商结果妥善处理。（2）采用成熟的技术方案，避免在技术缺陷而导致项目建设成63 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案本增加或工期延误；（3）加强组织间的沟通协调，特别是做好与第三方机构（如原材料供应商等）的对接、协调，确保项目施工建设顺利进行；（4）加强成本控制与质量管理，降低运维成本，确保产品/服务质量，维持项目设施的良好性能。（5）聘请专业的团队人才，建立完善的管理制度，高效管理项目的运营。（四）双方合理共担风险承担及防控措施双方合理承担风险政府和社会资本方都不具有控制能力，因此，需要项目参与各方共同承担并通过建立完善机制，共同应对风险。按照PPP协议规定，政府与社会资本方合理共担损失，并合力克服事件、恢复运作，同时通过购买相关保险降低损失。政府和社会资本双方可通过以下措施强化风险防控能力：（1）推进项目信息公开，主动接受公众监督，广泛征求公众意见，为项目实施奠定良好群众基础；（2）针对政策法规变更风险，双方可组建专业团队，研究分析政策及法规标准的趋势走向，事先就因政策及法规标准的变更所引起的风险责任进行约定；（3）针对项目合同风险，双方应就合同文件的核心条款进行沟通确认，并聘请法律顾问对项目合同文件进行审查，避免因项目合同文件存在瑕疵而引发纠纷或其他风险；（4）针对自然环境、社会环境、突发事故等不可抗力风险，双63 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案方应共同建立风险应急机制，制定风险应急预案，及时化解项目建设与运营阶段发生的突发风险，确保项目正常运转。63 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案第三章项目运作方式一、项目运作方式的选择（一）可供选择的运作方式依据财政部出台的PPP模式的相关文件要求，PPP项目运作方式主要包括委托运营（O&M）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）和改建-运营-移交(ROT)等。（二）本项目的运作方式具体运作方式的选择主要由项目性质、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。如下表所示，本项目为园林绿化生态提升建设项目，有融资需求。本项目采用BOT方式，即建设-运营-移交方式。由社会资本和政府方出资代表合资设立的项目公司承担项目融资、建设、运营、维护和用户服务职责。在合作期限内，项目公司应遵从国家和项目所在地有关本项目建设运营的法规、标准和规范，依据PPP项目合同约定，履行各项义务。政府按约定向项目公司付费。合作期满后项目资产及相关权利等完好无偿移交给政府。影响因素委托运营O&M建设-运营-移交BOT建设-拥有-运营BOO转让-运营-移交TOT改建-运营-移交ROT项目性质存量项目新建项目新建项目存量项目存量项目63 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案风险分配基本框架政府承担风险较高，社会资本承担风险较低政府承担风险较低，社会资本承担风险较高政府承担风险较低，社会资本承担风险较高政府承担风险较低，社会资本承担风险较高政府承担风险较低，社会资本承担风险较高融资需求无融资需求有融资需求有融资需求有融资需求有融资需求改扩建需求无改扩建需求无改扩建需求无改扩建需求无改扩建需求有改扩建需求期满处置移交给政府移交给政府不移交给政府移交给政府移交给政府二、项目运作安排（一）项目实施主体本项目由某某某市某某某区人民政府授权某某某区市政管理服务局为本项目的实施机构（以下简称“实施机构”），统筹负责项目识别、准备、采购、执行、移交等项目全生命周期的监督管理绩效考核等工作。本项目由某某某区人民政府授权某某某鑫美文化旅游开发有限公司作为政府方出资代表，代表政府在项目公司中出资10%，与中标社会资本方共同出资在项目所在地组建项目公司并履行股东监管责任。政府出资方的资金来源为财政资金或出资代表自筹资金，与社会资本股东同股同权，参与项目公司分红。63 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案（二）项目协调领导机制某某某市某某某区专门设立“某某某市某某某区PPP项目领导小组”，由区政府领导为主要负责人，相关部门领导以及区市政局、区发改委、区财政局、区规划局、区环保局、区国土局等有关单位领导为成员。领导小组负责本项目重大事项决策；各成员单位在小组领导机构的协调下，对本项目实施给予必要支持协助，支持方式包括接受政策咨询、提出政策执行意见等。（三）项目前期工作安排本项目前期工作包括但不限于项目立项、征地拆迁、可研、环评、地勘、工程设计、预算造价编制等工作由政府方或项目实施机构完成。项目前期工作费用包含但不限于：土地征迁整理费用、立项费用、可研报告、初步设计、施工图设计及项目选址、环境影响评价、节能评价、土地预审、项目PPP咨询服务费用、法律服务等。前期工作费用不高于国家现行有效的计费政策文件规定标准计费；没有国家计费政策文件规定标准的，按照服务方案优选的原则，通过公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商的方式择优选择，按照公平合理、等价有偿的原则确定服务费用。前期工作费用，以实际发生金额为准，经甲方确认后纳入项目总投资，由项目公司承担。（四）项目合作期限本项目的合作周期为12年，其中建设期2年，运营期10年。关于本项目合作期限的设定：63 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案根据根据《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范63 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案工作的通知》(财金〔2015〕57号)第二条第六款的规定,“政府和社会资本合作期限原则上不低于10年”。《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》(财金函[2016]47号)第二条规定,“二、示范项目申报条件。……三是合作期限原则上不低于10年。”结合发改、财政等六部委《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委[2015]25号令）一般不高于30年的规定，考虑本项目的收益能力及平滑财政支出责任，经市场测试和融资测试，通过财务测算（项目静态投资税后回收期9.17年），设定本项目合理的合作期限为12年，其中建设期2年，运营期10年。（五）项目用地安排本项目属于生态建设和环境保护建设项目。PPP合作期内本项目范围内的土地权部分建议由某某某区政府按照国家供地政策及某某某市现行供地规定提供或划拨给项目实施机构；且PPP合作期内项目范围内的土地使用权属不发生变更，仍归实施机构，由实施机构提供给项目公司无偿使用，但项目公司没有处分权，仅享有根据合同约定的收取可行性缺口补助的权利。合作周期内未经实施机构书面同意和某某某市某某某区政府批准，项目公司不得用于本项目之外的其他目的。（六）项目融资本项目的融资责任为中标社会资本，社会资本应当在项目公司注册成立后根据项目建设资金需求实现融资，完成融资交割。如在上述时间内无法实现融资或项目公司发生融资困难，社会资本应当无条件、无偿采取征信措施实现项目融资，确保工程建设顺利进行。63 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案如因未能在上述期限内实现融资交割，导致项目建设无法顺利进63 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案行的，项目实施机构有权单方解除PPP项目合同。（七）项目资产权属安排根据《企业会计准则解释第2号》第五条的相关条款规定：BOT项目所建造基础设施不应作为项目公司的固定资产；基础设施建成后，项目公司应当按照《企业会计准则第14号—收入》确认与后续经营服务相关的收入。建造合同收入应当按照收取或应收对价的公允价值计量，并分别确认金融资产或无形资产。项目公司在完成建设后通过竣工决算确认的项目总投资，按照上述条款规定确认为无形资产，按照运营年限进行摊销，列入当年的总成本费用。合作期满后，项目公司应按照项目合同约定的移交范围、移交标准和移交程序等将项目设施向政府方进行移交。由项目公司承担投资和建设职责，引入的社会资本方将为项目公司提供包括原材料及设备采购、工程施工、资产管理等一系列有关项目资产形成和管理的服务。在整个合作期内，项目公司建设、运营使用，项目公司通过投融资建设形成项目资产，及本项目运营期内因更新重置或升级改造投资形成的项目资产，产权归实施机构所有。。（八）股权锁定期社会资本方在本项目运营期满三年之前，不得转让其在项目公司中的全部或部分股权；但基于项目融资需要的除外，转让前应当经实施机构书面同意并报某某某区人民政府批准。项目稳定运营满三年，经实施机构绩效考核，项目所提供的公共基础设施和公共服务产品连续稳定达到绩效考核标准，经某某某63 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案区政府63 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案事先书面同意，项目公司的股东可以转让其在项目公司中的全部或部分股权，但受让方应满足本项目合同约定的技术能力、财务信用、运营经验等基本条件，并以书面形式明确承继原股东在本项目项下的权利及义务。在项目全生命周期内，项目公司股东为满足本项目融资和运营需要，以其所持有的项目公司股权进行质押担保融资的，须经实施机构书面同意并报某某某区政府批准后方可进行。（九）工程造价：项目全部建设成本认定1、项目工程建安费以经财政部门评审确定的工程量清单控制价作为工程控制价，评审后作为工程控制价计价依据；建设过程中须经甲方选聘的第三方造价咨询机构跟踪确认，工程结算价最终以审计局委托第三方造价咨询公司出具的审价报告为准。2、项目预、结算编制按某某某区现行的相关定额和相应的工程类别取费标准计算，建安费根据社会资本方公开招标的最终报价履行。材料价格按某某某市发布的施工当期工程材料市场价格参考信息执行，没有发布的材料价格参照河南省标准；特殊材料或高标准材料由项目公司提请实施机构组织财政、发改、审计、建设等相关部门通过市场询价方式双方协商确定。计价标准及结算方式执行国家、河南省现行工程量清单计价规范、《河南省市政工程预算定额》（HAA1-31-2016）及相关配套费用定额及费率标准评审、机械台班费用定额以及河南省最新的相关造价文件、补充定额等计价方式进行组价，组价并经评审下浮后的工程总价（含税）作为施工合同价款；人工费依据河南省、63 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案某某某市颁布的施工当期造价文件及建设行政管理部门、行业建设管理部门或其授权的工程造价管理机构发布的最新的文件执行。3、施工图纸和隐蔽工程的变更须经实施机构批准。由实施机构会同设计、监理、乙方及相关单位按照某某某市最新签证、变更政策文件形成书面文件报经财政评审后确定工程量及造价。变更程序按照某某某区人民政府有关文件执行。4、工程重大设备、材料采购的认质认价程序，项目公司采购单价金额在30万以上的设备，工程量清单中的暂估价或暂定价、特殊材料等应当履行项目实施机构或政府主管部门的认质认价程序，未经政府方认质认价并经书面同意使用、验收的设备与材料不得用于本项目，否则实施机构有权要求予以更换或返工，给实施机构造成损失的社会资本方应当承担违约赔偿责任。5、本项目工程建设期间某某某区财政、审计等政府职能部门对工程建设及相关费用进行全过程造价管理、跟踪、评审、审计监督。6、工程决算以政府审计部门委托第三方造价咨询机构出具的评审报告结合社会资本投标建安下浮报价结合全生命周期的绩效考核作为最终结算依据。7、项目全部建设成本中的不低于30%部分纳入运营维护期绩效考核，根据绩效考核结果计算可行性缺口补助中的可用性绩效费用。（详见实施方案第四章绩效考核）。63 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案（十）造价咨询机构及第三方检测63 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案本项目所需的造价咨询机构，由某某某区财政投资评审中心依法选定并由实施机构签订相应合同，社会资本需接受该造价咨询机构对本项目进行全过程造价审核咨询。造价咨询相关费用作为工程二类费用计入项目总投资，由项目公司承担。本项目所需的第三方检测单位，由实施机构依法选定并签订相应合同，项目公司需接受该第三方检测单位对本项目施工单位现场质量、安全等管理的监督。第三方监测相关费用作为工程二类费用计入项目总投资，由项目公司承担。（十一）项目监理项目公司负责本项目工程的建设管理，由实施机构依法选择工程监理单位进行全过程跟踪监理。监理费用计入项目总投资，由项目公司承担。（十二）项目运营安排项目竣工验收合格之日起进入运营期，由项目公司负责项目维护、运营。在整个运营期内，项目公司应承担相应的费用、责任和风险，管理、运营和维护项目设施，使项目设施处于良好的使用状态。项目公司应建立健全流程制度管理体系，从制度体系上保障本项目基础设施和公共服务的正常运营。（十三）项目回报机制本项目具有一定的收入，但收入不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，需要由政府以财政补贴等形式给予项目公司补助。故本项目回报机制为可行性缺口补助。69 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案在项目运营期内，政府依据财政评审的项目投资额和项目运营维护绩效考核向项目公司支付可行性缺口补助。本项目的可行性缺口补助纳入区级年度财政预算和中长期财政规划，逐年列入预算。具体测算见本方案第四章。（十四）收益分成机制本项目由某某某区人民政府授权某某某鑫美文化旅游开发有限公司作为政府方出资代表，代表政府在项目公司中出资10%，与中标社会资本方共同出资在项目所在地组建项目公司并履行股东监管责任。政府出资方的资金来源为财政资金或出资代表自筹资金，与社会资本股东同股同权，参与项目公司分红。具体在双方签订的《PPP项目股权合作协议书》中约定。（十五）项目超额收益分配若本项目存在超额收益，超额收益首先用于抵减BOT部分的缺口补助，若抵减后仍有剩余，则对剩余部分根据比例进行分配，如表3.1所示，具体以签订的合同为准：表3.1项目超额收益分配表编号抵减政府缺口补助后剩余部分占审计投资的比例政府与社会资本方分成比例10%-10%60%:40%210%-20%80%:20%3>20%90%:10%（十六）财政专项资金或基金在本项目合作期内，社会资本方应尽最大努力协助政府申请专项69 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案资金或基金，获得专项资金或基金等归政府方所有。在建设期内，专项资金用于本项目投资，除资本金投资外，相应抵扣可用性服务费付费基数中工程费用，并抵扣对应建设期利息。在运营期内，专项资金优先用于支付本项目可行性缺口补助。（十七）期限届满后资产处置方式及项目公司清算由于本项目拟采用PPP模式下BOT的方式运作，即社会资本方通过合法的采购方式获得项目建设、运营维护的权利，在合作期内根据《PPP项目合同》的约定完成项目投融资建设并运营维护管理。结合本项目拟定的运作方式，项目合作期满后，项目经营等相关权利需无偿移交给政府或政府指定机构，并在《PPP项目合同》中明确约定条款，保障设施的正常运营，在项目移交前，社会资本方有义务提供相关的性能测试报告，以证明项目移交前相关性能质量是否达标。如未能提供相关性能测试报告的，须进行恢复性修理或更新重置等措施，达标后再行移交。项目合同终止后，社会资本可以依法对项目公司进行清算、注销。（十八）争议解决项目运作过程中若出现争议，应尽力通过协商友好解决。协商不成的，在项目所在地人民法院起诉。69 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案第四章交易结构一、基本交易结构根据国家有关PPP政策及相关文件精神，结合本项目实际情况，本项目拟采用以下模式运作：（1）某某某市某某某区人民政府授权某某某区市政管理服务局作为项目实施机构，负责项目组织实施和各项具体工作的安排，通过法定程序选择符合条件的社会资本方。（2）本项目采用BOT（建设-运营-移交）模式，由项目公司负责本项目的投融资，建设运营，并最终移交给项目实施机构或政府指定的其他机构。（3）PPP采购。依据《中华人民共和国政府采购法》及财政部关于印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知（财库〔2014〕215号）等法律法规，项目实施机构作为采购人以合法合规方式确定社会资本方。本项目通过公开招标的采购方式选择社会资本方。（4）项目公司组建。政府出资代表将与中选的社会资本方共同组建项目公司。政府出资代表与社会资本方出资比例为10%:90%。实施机构将与社会资本方或组建的项目公司签订《PPP项目合同》。项目公司设立后，在项目运营中引进市场竞争机制并建立相对完善的公司治理结构，以提高项目的运营效率。项目公司以合法方式从某某某市某某某区人民政府或其授权的实施机构获得本项目的融资、建设、运营等合作项目涉及的资格，负责本项目的投资、建设、运营、管理、维69 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案护及移交等工作。项目公司在运营中发挥自身优势，政府部门更多承担相应的协调、政策、税收、监管等责任。（5）本项目的土地以划拨的形式获取。（6）项目公司通过在项目合作期内通过可行性缺口补助的回报机制回收其投融资成本和运营成本的支出及实现合理回报。（7）在项目合作期满后，项目公司将所有项目资产的经营权完好无偿移交给某某某市某某某区人民政府或其指定的其他机构。二、投融资结构项目的投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，以及项目资产的形成和转移过程等。（一）投融资安排本项目总投资15655.81万元，项目资本金部分为3131.70万元，约占项目总投资的20%。拟融资部分本金为12524.11万元，约占总投资的80%，符合国家关于该类项目项目资本金比例的要求。项目公司注册资本金为3131.70万元，由社会资本方和政府出资代表共同以货币资金出资，出资3131.70万元，其中社会资本方占项目公司注册资本金的90%，即2818.53万元,政府方出资占10%，即69 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案313.17万元。本项目项目合作期12年，其中建设期2年，运营期10年，在运营期内的再投资由社会资本方与政府方协商解决。具体投融资结构及资本金比例如表4-1所示。表4-1项目公司投融资情况表（二）融资担保1.经政府同意，项目公司可以将本项目项下的预期收益进行融资质押；2.经政府同意，项目公司可在保险合同中增设融资机构为本项目保险的受益人。（三）资产形成与转移本项目由项目公司承担投资和建设职责，引入的社会资本方将为项目公司提供包括原材料及设备采购、工程施工、资产管理等一系列有关项目资产形成和管理的服务。在整个合作期内，政府将土地无偿提供给项目公司供其建设使用，项目公司通过投融资建设形成项目资产，项目公司享有管理使用及收益权，但无处置权。当本项目PPP合作期满或提前终止时，项目公司应按照PPP项目69 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案合同约定的机制、流程和资产范围，将本项目所有资产和设施无偿移交给某某某市某某某区人民政府或其指定机构。三、回报机制和财务分析（一）回报机制的描述社会资本方取得投资回报的方式包括使用者付费、可行性缺口补助及政府付费三种方式。本项目采用BOT运作方式，政府将项目用地划拨于实施机构并供项目公司无偿使用，土地所有权归国家所有，项目公司负责此部分的建设、运营，合作期结束后无偿移交给政府或政府指定单位，合作期为12年（含建设期2年），项目公司获取回报的方式为可行性缺口补助。本项目测算的可行性缺口补助额仅作为评分指标，不作为付费依据。政府支付的可行性缺口补助额应根据最终以经审计部门认可的审价报告确定的全部建设成本确认结果，和社会资本方的投标报价，结合项目绩效考核结果减去使用者付费确定。本项目使用者付费范围主要是项目基础配套游乐设施等收入。在项目使用者付费不足以满足项目公司回收其投融资成本和运营成本的支出及实现合理回报时，某某某市某某某区财政局给予项目公司一定的缺口补助。项目缺口补助的额度为项目可用性服务付费和运维绩效服务费之和与项目的使用者付费的差值。69 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案1、可用性服务费（1）可用性服务费的含义可用性服务费是指政府依据项目公司所提供的项目设施或服务是否符合合同约定的标准和要求支付的服务费。项目工程交工验收合格即为项目达到可用性条件。项目公司通过取得可用性服务费以收回投资并获取合理的投资回报。（2）可用性服务费的计算根据财金[2015]21号文。可用性服务费以区财政部门、审计部门认定的项目公司对本项目的投资额作为基数，以政府采购程序确定的合理利润率及折现率作为测算依据。根据财办金〔2017〕92号文“平滑支付”要求以及项目实际融资落地需求并考虑项目公司财务的财务生存能力对可用性服务费利用年金公式进行平滑计算，计算公式如下：69某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案可用性服务费=项目全部建设成本´（1+合理利润率）´年度折现率´（1+年度折现率）n（1+年度折现率）n-169某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案●项目全部建设成本：项目决算审计确定的工程建设成本。本测算取值15655.81万元；合理利润率是指行业的税前平均利润率，财政部要求合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平（目前为4.9%）为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。考虑到现有市场融资成本较高，在参考同类项目取值的基础上，本项目中合理利润率取值为6.51%，最终以中标价为准；69 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案年度折现率是资金的无风险收益率，根据财政部《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金[2015]167号）规定，用于测算PSC值的折现率应与用于测算PPP值的折现率相同，参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）规定，即年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率（河南省近期地方债利率为4.03%）合理确定。综合考虑市场因素和经济增长因素，结合公共服务行业情况，本项目年度折现率为5.60%；n代表折现年数，建设期2年，运营期第一年n取1,以此类推；财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数，也就是运营年限10年。（3）可用性服务费的支付项目第一次支付可用性服务费的时点为项目交工验收合格后的第二个月，可用性服务费每年支付一次，分10年支付。如果项目验收合格后的第二个月尚未完成投资额的认定，则以投资估算金额予以核定计算每年可用性服务费金额并予以支付。待投资额认定后，对可用性服务费进行计算和核定后，按照核定后的每年可用性服务费金额予以支付，并在下一次向项目公司支付可用性服务费时将差额部分一并支付/扣减。根据《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知（财办金〔2017〕92号）》的规定，可用性服务费30%与运维绩效挂钩。实际支付可用性服务费=计算支付可用性服务费×70%+计算支69 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案付可用性服务费×30%×运维绩效考核系数2、运营绩效服务费（1）运营绩效服务费的含义运营绩效服务费是指政府依据项目公司所提供的公共产品或服务的质量付费。项目公司通过取得运营绩效服务费以收回项目维护成本并获取合理利润。（2）运营绩效服务费的计算运营绩效服务费=年度运营成本×（1+合理利润率）具体由政府制定项目维护技术标准、计价标准及考核标准。根据标准，并考虑物价上涨因素，通过竞争确定的合理利润率通过审计和绩效考核结果据实支付。（3）运营绩效服务费的支付绩效考核半年进行一次，年度绩效考核系数取每年两次的平均值。每年度的第一个月，核算上一年度绩效考核成绩，并于第二个月支付上一年度运营绩效服务费。如果实际运维成本发生变化，则启动调价机制。实际支付运维绩效服务费=运维成本×（1+合理利润率）×运维绩效考核系数3、使用者付费使用者付费是项目公司根据可经营性项目向使用者收取的费用，69 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案依据可研内容本项目使用者付费部分包括停车位收费、配套设施游玩收费等收入。本次测算暂按以下估算测算，600停车位平均每天出租350个，考虑天气等原因年平均出租180天，每个停车位每天租金平均8元；配套游玩设施游客每人平均消费8元、每天游客275人、考虑天气等原因每年可经营180天；合计每年收入90万元；具体收费收入以使用者实际付费数额为准运营期需要再次测算。4、项目可行性缺口补助费用计算根据《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知（财办金〔2017〕92号）》的规定，未建立按效付费机制的项目不得入库，包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。据此，本方案设定可用性服务费在运营期内与运营绩效挂钩率为30%（具体数字在项目合同中约定，挂钩率不低于30%），即可用性服务费30%部分并入运营维护服务费中，根据当年运维绩效考核情况，与运维绩效服务费支付时间和比例相同。可行性缺口补助=可用性服务费+运维绩效服务费-使用者付费结合绩效考核指标后实际支付的可行性缺口补助额为：72 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案70%×可用性服务费（竣工验收合格）+30%×可用性服务费×运维绩效考核系数+运维绩效服务费×运维绩效考核系数-使用者付费（二）财务测算分析基础及结论本次测算在以下假定的条件和前提下进行，主要假定条件和前提有：（1）本项目总投资15655.81万元。（2）贷款占总投资的80%，其中建设期利息655.81万元，贷款利率按照在商业银行中长期贷款现行基准利率上浮20%，即5.88%计算，建设期不还本金，建成进入运营期后即开始偿还本金，还款期限为10年。（3）使用者付费部分包含基础配套游乐设施等运营收入，详见上述使用者付费说明。（4）运维成本：本项目运营内容主要为景观工程，道路工程、绿化工程及公共服务设施及配套游乐设施运营维护等。运营维护成本主要为人工成本及管理维修费等。（5）整个项目合作期为12年，其中建设期为2年，运营期为10年。序号税种税率备注（6）综合考虑地方债利率以及行业基准收益率，年折现率取值为5.60%；政府支付服务费增值税税率按6%测算，项目公司运营过程中如地方税务部门增值税征收税率高于此标准，则增加部分政府作为补偿支付于项目公司，税率如下表：72 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案1增值税率6.00%2城建税率7.00%3教育费附加率3.00%4地方教育费附加2.00%5所得税率25.00%（7）整个项目建设完成后，投资者投资形成的全部资产按照运营期年限直线摊销，无残值；（8）初步假定项目合理利润率为6.51%。72 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案（9）综上假设条件，项目公司全投资收益指标如下表：满足行业基准收益率的要求。（10）财务分析附表：如表1—表8所示：79 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案1、可行性缺口补助费用估算一览表（单位：万元）2、租金及物业收入表（单位：万元）79 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案3、总成本估算表（单位：万元）4、运营成本表（单位：万元）79 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案5、借款还款表（单位：万元）79 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案6、利润及利润分配表（单位：万元）79 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案7、项目投资现金流量表（单位：万元）79 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案8、收入税金表（单位：万元）79 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案四、绩效考核项目完善的绩效考核与付费制度，可以确保有关规划和工作目标的实现，为工程质量与运营维护效果提供保障。绩效考核可分为绩效考核体系与绩效考核制度，按效果付费制度与绩效考核挂钩，绩效考核的结果即为付费的效果依据。建立中期评估机制，运营期每3年进行一次中期评估，对项目公司履约情况进行综合评估，指导调整合同履行，中期评估可以委托第三方机构进行；绩效评价结果作为项目期满合同能否展期的依据。（一）项目中期评估在合作期限内，实施机构应当对本项目的运营维护管理情况和项目实施情况进行评估。社会资本应配合甲方完成中期评估，包括但不限于允许进入现场、提供相关资料等。原则上每三年评估一次，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并由社会资本对问题予以处理或纠正。社会资本应配合实施机构完成中期评估；包括但不限于允许进入现场、提供相关资料等。一是PPP项目的合规性评价。PPP项目从识别、准备、采购、合同签订到执行必须按照PPP法律法规、政策文件规范执行。包括但不限于PPP项目要满足城市整体规划要求、维护社会公共利益和劳动者权益、增加社会创业与就业机会；要节约土地、节约能源、保护生态环境；要提高公共产品和服务的数量与质量；要建立合理的价格体系、收费机制、调价机制以及政府补贴机制，以保证适应政府的财政承受86 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案能力；要满足PPP项目合作合同协议、实施方案、项目建设可行性研究报告、工程设计、招标文件所要求的其他条件等等。通过合规性评估，最大限度地发挥PPP项目的经济效益、社会效益和环境效益。二是对预期经济技术指标实现程度的评价。主要体现为PPP项目合同、协议、可研报告、产出说明等文件所确立的建设任务、建设规模和建设方案中一系列经济技术指标的实现程度，以及PPP项目物有所值定量指标的实现程度。例如，反映建设内容与规模的指标、投资效益指标、相关财务分析指标的实现程度；例如，按照公共部门比较值(PSC)和PPP项目预算值计算时所确立的建设成本、收益、运营维护成本、竞争性中立调整值、风险分担成本、收入、权益等等价值量指标的实现程度。通过上述一系列初始基数指标与建设、运营实际完成指标进行对照比较，以确定中期评价结果的正负偏离幅度，发现负偏离所暴露的问题并评估问题的风险程度，由实施机构采取响应的应对措施。（二）绩效考核制度建立某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目考核制度和指标体系，根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价，确保有关规划和工作目标的实现。考核制度按照考核主体可分为政府方的抽查和检查制度，第三方检测制度，公众评价制度。①抽查制度，采取数据抽查和情况反映等方式加强对本项目中各86 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案个子项目的工程质量、运营标准的全程监督，确保本项目的质量、效率和延续性。②检查制度，适时对项目单位的绩效目标管理措施和工作落实情况、资金执行进度和绩效目标实现情况进行检查，发现问题及时提出改进意见和措施。③第三方监测制度，通过聘请政企双方均认可的独立第三方专业机构对绩效结果进行监测。④公众评价制度，通过多方参与考核评审，并设置一定权重的公众满意度指标，对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价，评价结果向社会公示。政府抽查检查与第三方监测将作为绩效考核的主要依据，公众评价结果将作为参考依据。（三）绩效考核主体绩效评价主体首先是项目实施机构及某某某市相关政府职能部门，及专业的第三方机构。（四）可用性服务费的考核（1）考核办法本项目可用性服务费的支付前提为项目阶段工程验收通过，最终确定的可用性付费金额需根据PPP项目协议中对包干价和审计价的相关机制约定计算。（2）可用性绩效考核指标表4-4可用性绩效考核指标86 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案指标类别指标要求分值资金到位社会资本方承诺资本金按照项目合同约定的时间出资到位；债权融资根据项目施工进度和融资方案承诺节点按时到位。10人员到位根据社会资本方在投标文件和项目合同中的承诺，对投标文件人员履约和人员变更进行监管评价。有人员变更，则不低于投标人员的资质，项目负责人、技术负责人等主要人员变更从严把关。10设备投入根据社会资本方在投标文件和工程承包合同中的承诺的投标方案及工期要求，对主要设备的数量和时间节点投入进行监督评价。20工程质量项目验收需符合以上国家现行相关技术标准和规范的要求，工程质量达到当地标准化施工优良项目及以上奖项标准。20进度控制项目建设及相关工作需要服从协调监管单位对项目所作的总体统筹安排，是否按计划完成项目进度工程。20安全生产参照《建筑施工安全检查标准》和《建筑安全生产监督管理条例》等。10环境保护参考《建设项目环境保护管理办法》《中华人民共和国环境保护法》等1086 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案建筑工程结构达到国准竣工验收标准，如果工程未达到验收标准，应责令项目公司在政府规定期限内及时整修，整修费用由项目公司自行承担。若国家、省、市、县出台具体考核办法或新的相关规定，则上表中与之不一致的或未作约定的相关法律、法规、规范文件，以国家、省、市、县出台的最新标准为准进行调整并执行。（4）可用性服务费付费方式根据《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知（财办金〔2017〕92号）》的规定，假设项目通过竣工验收，则实际支付可用性服务费=计算支付可用性服务费×70%+计算支付可用性服务费×30%×运维绩效考核系数（五）运维绩效的考核（1）考核程序项目实施机构某某某市某某某区市政管理服务局将针对本项目成立运营维护考核小组。考核小组负责对本项目进行考核打分。（2）考核办法竣工验收合格后每年一次，考核采取查验资料、实地查看相结合，针对项目运营期间出现的问题是否及时处理，人员管理是否规范，项目维护是否及时修复，经营管理有序。（3）考核内容依据景观绿化、道路广场、公共服务设施及配套游乐设施、项目满意度、项目外部效益、人员管理制度、示范性、可经营性等具体考86 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案核标准实施，实行打分制。（4）考核结果与运营维护经费拨付PPP绩效考核主要由两项制度组成，即绩效监测和支付机制。产出标准是绩效监测和支出机制的依据，如提供产品或服务质量、数量、价格、合作期限设计、项目可持续性及政府方的收益等，是PPP项目最鲜明的特征之一，是确保项目操作风险向服务的提供者进行成功转移的关键要素。本项目在PPP模式下采用BOT的方式运作，运营期间，根据项目公司提供的公共服务情况，通过政府补贴的方式项目公司收回投资成本，并获得合理利润；政府通过PPP模式监管项目公司的相关产出及运营期服务，提高了财政资金的利用效率和工艺设施项目建设、经营、维护及管理效率，体现了政府的公益性和服务性，维护了政府的权威和形象。可用性服务费在运营期内与运营绩效挂钩率30%（具体数字在合同内约定），即可用性服务费30%部分并入运营维护服务费中，根据当年运维绩效考核情况，与运维绩效服务费支付时间和比例相同。实际支付运维绩效服务费=运维成本×（1+合理利润率）×运维绩效考核系数为了保障运营期间服务质量，确保项目整个生命周期实现物有所值，政府通过运维绩效考核对运维绩效服务费进行调整。本项目参照市政基础设施绩效考核相关文件，结合本项目的发展特点，利用定性和定量分析综合法，设计了绩效考核指标体系，以提高提高本项目绩86 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案效考核的科学性和可操作性。运维绩效考核系数序号绩效考核得分绩效考核系数190-1001.0281-900.9371-800.8460-700.75＜60086 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案表4-4运维绩效考核指标序号一级指标二级指标三级指标指标说明标准1景观绿化（30）整体景观乔、灌、花、草配置合理，比例适宜；品种、层次丰富，季相变化明显，突出景观特色，植物生长状况良好配置合理，生长状况良好，得10分，否则不得分10养护管理绿化养护管理制度健全制度健全得5分，否则不得分5技术措施完善，管理得当良好得5分，否则不得分5病虫害防治绿地内植物无明显病虫害危害现象无药害得5分，否则不得分5用药科学合理，无药害发生良好得5分，否则不得分52道路广场(20)维修管理制度道路广场维修养护管理制度健全，技术措施完善，管理得当。有年、月维修养护管理计划，月维修养护管理检查记录，计划、记录认真、详细综合打分，优15-20，良8-14，中1-7，差不得分2089 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案3公共服务设施及配套游乐设施公共服务设施及配套游乐设施完好公共服务设施及配套游乐设施维修养护管理制度健全，技术措施完善，管理得当。有年、月维修养护管理计划，月维修养护管理检查记录，计划、记录认真、详细综合打分，优15-20，良8-14，中1-7，差不得分204项目满意度(12)公众满意度服务质量、社会效益、环境效益满意度满意率90%以上4分，满意80%-90%的3分，满意率70%-80%的2分，满意率60%-70%的1分，满意率60%以的0分4社会资本满意度合理利润、风险分配的满意满意率90%以上4分，满意80%-90%的3分，满意率70%-80%的1分，满意率70%以下的0分4政府方满意度社会效益、环境效益、风险分配、质量、公私合作关系的满意度满意率90%以上4分，满意80%-90%的3分，满意率70%-80%的1分，满意率70%以下的0分489 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案生态社会效益景观绿化的节能节能较好，得2分2项目5外部效益(8)环境效益资源合理分配利用程度资源合理分配利用程度达70%以上2分；否则不得分2资源再利用率资源再利用率达90%以上得2分，否则不得分2成本效益运营成本降低率运营成本降低率达50%以上得2分，否则不得分2奖惩制度奖惩管理条例无奖惩得0分，受省级表扬1次得1分，受市、区级表扬1次得0.5分，受省级批评1次扣126人员管理制度沟通协调制度沟同协调的组织架构，应急问题处理机制，协调会商具备且可操作性强1分；基本具备0.5分1(5)人员管理工作优化机制优化管理流程，工作体制机制具备且可操作性强1分189 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案公众参与制度公众参与平台公众能够方便快速参与项目的建设，得1分；否则不得分17示范性(3)项目示范性评价体系示范评价体系成熟可推广，得1分，否则不得分1技术标准示范技术标准体系成熟可推广，得1分，否则不得1管理机制示范管理机制可复制，得1分，否则不得分18可经营性（2）可经营项目考核完成投标报价可经营指标实现可经营报价收入，得1分，否则不得分1节约运营维护成本降低运营维护成本，得1分，否则不得分190 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案（六）移交期绩效考核1.考核内容项目移交期考核主要为4个方面，分别为：（1）债务清偿：社会资本债务清偿情况；（2）资产可用：资产扣除合理正常损耗后，应当达到的使用状态，并承诺质量保证期；（3）资料完备：项目资料、图纸、运营期的会计资料等资料的完整情况；（4）权利移交合法合规：所有债务、抵押、质押、留置、担保物权和资产所有权和收益权，移交程序合法合规。一级指标总分二级指标细项总分扣分标准（分值）扣分原因扣分得分债务清偿20分债务清偿5分债务不能立即全部清偿15分债务不能立即全部清偿，且双方未达成一致解决方案资产可用40分资产完整5分部分资产不完整，清查存在盘亏15分盘亏资产未进行说明或双方未达成一致解决方案资产状态5分部分资产状况不良；10分该部分资产未进行维修到可用状态5分未承诺一定的质量保证期2.移交期绩效考核指标选取及指标考核办法本项目移交期绩效考核指标体系如下：99 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案一级指标总分二级指标细项总分扣分标准（分值）扣分原因扣分得分综合管理20分资料保管10分部分关键资料保管不善，存在遗失且不能后补资料移交10分资料移交过程中产生损坏遗失权利权利移交20分移交合法20分权利移交中存在违规操作且未整改，或权利移交不完整合规2.绩效考核结果管理本绩效考核结果采用如下方式确定：考核分数在80~100分（含80分）时，政府全额向社会资本退还移交保证金；考核分数在70~80分（含70分）时，政府向社会资本退还移交保证金的90%；考核分数在65~70分（含65分）时，政府向社会资本退还移交保证金的75%；考核分数在60~65分（含60分）时，政府向社会资本退还移交保证金的60%；绩效分数在60分以下时，考核不合格；移交不能完成，需整改合格后再进行移交。（七）项目调价机制运维绩效服务费将根据运营维护期间的通货膨胀情况（主要是指99 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案人工、自来水、维修费、电费、税费等），设定相应的调价机制，初定如下：运维维护费调整机制：原则上每三年核算调整一次，经监管方协调有关部门审核后报批执行。自项目开始正式运营之日起，若人工成本、主要材料价格、居民消费价格指数三项因素变化导致运营维护成本变化幅度合计超过5%的，项目公司可申请调整运营维护成本。Pn=Pn-3×KPn为第n年调整后的运营维护成本；Pn-3为调整前的运营维护成本；K为调价系数；n指第n年是调整运营维护成本的当年。K=a（Ln/Ln-3）+b（En/En-3）+d（CPIn/CPIn-3）在调整时，K的取值应大于等于1.05或小于等于0.95。其中，a+b+d=1，a是人工成本在初始运营养护成本中所占的比例；b是材料成本在初始运营维护成本中所占的比例；d是初始运营维护成本中除材料成本和人工费用以外的其他因素在初始运营维护成本中所占的比例；Ln指在第n年某某某市统计局公布的在岗职工平均工资；Ln-3指在第n-3年某某某市统计局公布的在岗职工平均工资；En指在第n年适用的主要材料价格；En-3指在第n-3年适用的主要材料价格；99 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案CPIn指国家统计局公布的在第n年获知的第n-1年的居民消费价格指数；CPIn-3指国家统计局公布的在第n-3年获知的第n-4年的居民消费价格指数。本测算中以运营成本不调整为测算假设，实际执行中以实际运营成本增长情况为依据。五、相关配套安排及政府承诺和保障（一）付费政府按合同约定按时发放可行性缺口补助，并将其纳入财政预算。同时积极申请上级补贴资金。（二）负责前期工作（1）政府负责本项目的土地征用及相关补偿等工作。（2）项目前期立项、征地拆迁、可研、环评、地勘、工程设计、预算造价编制等工作由政府或政府通过招标采购确定单位完成。项目公司（社会资本）可以对前期工作成果提出合理化建议和意见并对最终成果予以确认。（3）项目公司对上述的设计成果有复核确认的义务，在满足项目功能需求及设计内容的合规性前提下，可以提出优化设计方案，但未经实施机构的审批确认不作为计价依据。（三）为项目建设提供必要支持为本项目建设施工提供必要条件与其他支持，包括水、电、气和道路等配套设施等；对本项目所给予的配套支持，包括但不限于建设部分项目配套设施，完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接99 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案等。（四）办理有关政府审批手续、证明文件协调项目公司与相关政府方的关系，协助项目公司进行项目未完成的审批取得融资及建设所必须的证明文件等工作。（五）政策支持为本项目提供必要的政策支持。包括但不限于在征地、建设、经营过程中，在政府权限范围内豁免一定的行政事业收费等。六、激励相容机制通过激励相容机制的设计，可使社会资本方利己的经济理性行为产生有利于政府和社会公众总体利益的结果。本项目中包含的激励相容机制主要体现在两个方面：其一，项目公司需同时承担本项目的建设及运营维护等责任，政府方通过设置绩效考核指标，以期有效激励社会资本从项目全生命周期角度统筹考虑效率、成本及收益等问题。其二，将可用性服务费和运维服务费确定在一个合理区间内，鼓励社会资本通过改善管理、提升效率等方式增加收益，实现对项目全生命周期成本的控制。99 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案第五章合同体系一、合同体系结构合同体系主要包括PPP项目合同、股东协议、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、物业租售合同和保险合同等。其中，PPP项目合同是整个项目合同体系的基础和核心。在项目合同体系中，各个合同之间并非完全独立，而是紧密衔接、相互贯通的，合同之间存在着一定的“传导关系”。本项目合同体系可分为两个层次——PPP项目合同和履约合同。本项目合同体系分为两个层次，包括PPP项目合同和履约合同。图5-1PPP项目合同体系结构99 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案二、PPP项目合同体系（一）PPP项目谈判备忘录参考财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）第二十一条的要求，确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录。（二）PPP项目合同按照《中华人民共和国招标投标法》第四十六条规定，招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同；参考财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）第二十一条规定，需要为项目设立项目公司的，可根据招标文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本，并进行公示，合同文本中涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示，公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署《PPP项目合同》并成立项目公司，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。《PPP项目合同》是政府方与社会资本方依法就PPP项目合作所订立的合同。其目的是在政府方与社会资本方之间合理分配项目风险，明确双方权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。（三）履约合同由项目公司和项目参与各方签署的协议体系，包括项目公司与金融机构签署的《融资协议》、与施工单位签署的《工程总承包合同》、99 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案与设备投标人签署的《设备采购合同》、与保险机构之间签署的《保险合同》、与员工签署的《劳务合同》等。一、法律主体（一）项目实施机构经某某某市某某某区人民政府授权的某某某市某某某区市政管理服务局作为本项目的实施机构，具体统筹组织本项目实施PPP运作各项工作，包括项目识别、项目准备、项目采购、与项目公司签署《PPP项目合同》、项目执行、项目移交等。（二）社会资本方根据PPP相关政策规定社会资本方应具有较强融资能力和多元化实施业务能力。二、PPP项目合同主要条款（一）合作期根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，“基础设施和公用事业特许经营期限（即合作期）应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年。”虽然并不是所有PPP项目都涉及特许经营，但通常都参考此规定结合项目实际情况设计项目的合作期。依据本项目的特点及综合考虑政府财政承受能力、市场测试反应程度，金融机构贷款期限等条件，本项目的合作期为12年(含建设期2年)。（二）项目公司的建设、运营权经某某某市某某某区人民政府或政府授权的实施机构某某某区市政管99 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案理服务局授予项目公司建设、运营权，由项目公司负责本项目的投资、建设、运营、维护、管理业务。（三）实施机构的主要权利和义务1.主要权利（1）制定本方案“工程概况”项下工程的建设标准（包括施工和验收标准），并在《PPP项目合同》中予以明确；（2）建设期内，根据需要或法律变更情况对已确定的上述工程建设标准进行修改或变更；（3）在遵守、符合适用法律要求的前提下，某某某区市政管理服务局有权对《PPP项目合同》项下项目公司合作期义务的履行情况进行监督和检查；（4）要求项目公司报告项目建设、运营相关信息；（5）在发生《PPP项目合同》约定的项目公司严重违约或发生紧急事件时，某某某区市政管理服务局有权利（但不得被要求）介入，暂代项目公司运营和管理项目设施；（6）合作期期满，可经政府同意无偿接收项目资产；（7）如果发生项目公司违约的情况，要求项目公司纠正违约行为、向项目公司收取违约金、提前终止或采取《PPP项目合同》规定的其他措施。2.主要义务（1）负责协调相关主管部门，协助项目公司获得项目资产及工程手续（如有）；99 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案（2）某某某区市政管理服务局和土地管理部门指定机构应在约定时间内完成本项目相关土地（项目建设用地、相关进入场地的道路使用权、项目公司提供临时用地）整理工作，办理项目的用地预审手续和土地使用权证，并向项目公司提供没有设定他项权利、满足开工条件的净地作为项目用地；（3）为确保合作项目的合法合规实施，由某某某区市政管理服务局负责获得项目审批，项目公司有义务协助实施机构获得审批；（4）根据《PPP项目合同》，为项目公司投资、建设、运营、维护、管理本项目设施提供必要的支持条件；（5）因政府方的原因导致项目关键工期的延误，向项目公司支付违约赔偿；（6）因政府方原因或要求导致项目运营成本增加时，给予项目公司合理补偿；（7）因政府方的原因导致项目提前终止时，根据《PPP项目合同》对项目公司进行补偿；（8）政府方各相关部门应行使法律、法规及《PPP项目合同》赋予的其他权利并履行其规定的其他义务。（四）社会资本方的主要权利和义务1．社会资本方的主要权利按照合同约定收回投资成本，并取得合理的投资回报；对本项目实施过程进行组织、指导、协调。2．社会资本方的主要义务111 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案按照《PPP项目合同》的约定组建并注册设立项目公司，负责组织、指导、监督、协调项目公司的各项经营活动，如出现由于项目公司或社会资本方原因引起项目公司无法履行《PPP项目合同》规定的权利和义务的情况，社会资本方有义务负责重整项目公司继续履行《PPP项目合同》规定的权利和义务。3.对本项目的质量、进度、成本、安全、信息、合同和现场的组织、指导、协调管理。（五）项目公司的主要权利和义务1.主要权利（1）按照《PPP项目合同》的约定，享有在合作期内投资、建设、运营、维护、管理本项目设施的独占和排他权利；（2）根据《PPP项目合同》的规定，对本项目设施自主经营，并获得相关收入的独占和排他权利；（3）在征得政府同意的情况下，有权为项目融资目的将项目收益权进行质押；（4）因政府方要求或法律变更导致项目公司成本增加时，根据《PPP项目合同》约定获得补偿；（5）在本项目提前终止的情况下，根据《PPP项目合同》约定获得补偿；（6）在某某某区市政管理服务局违反《PPP项目合同》相关条款情况下，根据《PPP项目合同》约定获得补偿或赔偿；（7）合作期结束后，如某某某区市政管理服务局继续采用PPP方111 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案式运营本项目，项目公司享有在同等条件下的优先权。2.主要义务（1）负责筹措工程建设所需的全部资金，进行必要的融资安排并按时对项目设施进行投资、建设、运营、维护、管理；（2）根据《PPP项目合同》的约定，项目公司按照政府或其指定部门对工程制定的运营标准，进行本项目的运营，并自行承担相关费用、责任和风险；（3）完善档案管理，在建设、验收、管理、运营、移交等环节应严格按照国家《重大建设项目档案验收办法》、《建设工程文件归档整理规范》等相关规定，落实项目档案负责机制，确保全生命周期档案完整。（4）合作期需向某某某区市政管理服务局提交不可撤销且无条件见索即付提取的履约保函；（5）在运营期内，项目公司必须遵守国家和省、市政府的各项法规政策，依法经营，认真履行经营管理责任。在项目设施内从事商业经营时，遵守相关规定；（6）接受某某某区人民政府及其他有关部门对项目运营的监督，提供有关资料；（7）执行因某某某区市政管理服务局要求或法律变更导致的运营标准的变更；（8）接受某某某区市政管理服务局依照适用法律进行的临时接管和其他管制措施；111 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案（9）如果违约，项目公司应缴纳约定的违约金并按约定整改（违约金由《PPP项目合同》约定，但应不超过其所造成损失的30%）；（10）非经某某某区市政管理服务局同意，不得将项目资产、合作经营权转让给第三方；（11）在合作期结束后，按约定将项目设施无偿完好移交某某某区人民政府或其指定机构，保证项目设施处于良好可使用状态，且全部项目设施上未设有任何抵押、质押等担保权益或产权约束，亦不得存在任何种类和性质的索赔权。此外，项目公司应行使法律、法规、当地政府的政策和文件以及PPP项目合同赋予的其他权利并履行约定的其它义务。（六）工程建设1.投资及建设责任在项目开发期内，项目公司实施投资，用于项目设施的投资、建设、运营、维护、管理。项目公司在项目施工完成后，应及时组织各相关单位依据适用法律、设计文件、《PPP项目合同》规定的各项建设标准等规定进行工程竣工验收并进行验收备案，完成竣工验收。竣工验收合格后项目公司方可运营。2.建设期限本项目计划建设期为2年，具体以实际开工日为准。（七）运营和维护1.运营责任111 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案在运营期内，项目公司应按照国家有关技术规范、行业标准的规定和谨慎运营惯例，对其负有运营责任的设施提供包括管理在内的相关服务，确保项目设施正常使用。2.运营记录项目公司应确保对项目运营的情况进行详细记录，并允许某某某区市政管理服务局在给予合理通知后于正常工作时间对其运营情况进行检查并查阅和复制上述记录。项目公司的运营维护成本根据财金92号文应当向社会予以公示。3.实施机构的介入如果实施机构即某某某区市政管理服务局认为项目公司未能按照《PPP项目合同》的规定运营本项目，且项目公司在收到实施机构通知后的30个工作日或双方另行商定的合理期限内未能就上述情况进行补救的，则某某某区市政管理服务局有权自行或者委托第三方介入项目运营工作，费用和风险均由项目公司承担。某某某区市政管理服务局有权在向项目公司提供详细的费用和支出记录后，从运营期履约保函项下提取该款项。（八）保函本项目的履约保障体系主要有投资履约保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函。联合体投标的，可以由联合体中的一方或者共同提交履约保函，以一方名义提交履约保函的，对联合体各方均具有约束力。任一保函被提取任意金额后，项目公司应于10日内111 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案将该保函的担保金额恢复至原始的约定金额，以确保保函的持续担保效力。自PPP项目合同生效之日起7个工作日内，社会资本应当向实施机构提交中国境内市级及以上商业银行出具的以某某某区市政管理服务局作为受益人的无条件见索即付履约保函，建设期履约保函的金额不超过投资总额的10%，以保证项目公司在建设期能够按照合同约定的标准进行建设，并且能够按时完工。本项目中项目公司可提交的各类保函及主要要素如下表5.2所示：表5.2保函类别及主要要素项目投资履约保函建设履约保函运营维护保函移交维修保函提交主体社会资本项目公司项目公司项目公司或其母公司提交时间中标通知书发放后10日内，PPP项目合同签订前项目公司注册成立后五个工作日项目获得运营许可的同时移交前12个月的对应日期退还时间社会资本递交建设履约保函后项目完成竣工验收且项目公司递交运营维护保函后移交维护保函递交后退还移交完毕且质量保证期满后受益人政府政府政府政府保函金额500万1500万1000万1000万111 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案项目设施恢复性大修、主要设备移交标项目建设资金准、全套项目投标文件承诺到位、开工节项目运营绩效、文档及知识产的履行、合同点、试运行节持续稳定普遍服权移交、人员担保事项签署、项目公司设立及建设点、竣工节点、验收节点、重大务义务、服务质量反馈情况、安培训、项目设施存在隐蔽性期履约保函提工程质量事故全保障、移交维缺陷、经证明交等或安全责任事护保函提交等由于项目公司故等合作期内对设施的运营不善所造成的瑕疵等1.建设期履约保函自PPP项目合同生效之日起7个工作日内，项目公司应向某某某区市政管理服务局提交中国境内县级及以上商业银行出具的以某某某区市政管理服务局作为受益人的无条件见索即付履约保函，建设期履约保函的金额不超过投资总额的10%，以保证项目公司在建设期能够按照合同约定的标准进行建设，并且能够按时完工。建设期履约保函具体金额暂定为人民币1500万元。若某某某区市政管理服务局在合作期内根据《PPP项目合同》的规定提取建设期履约保函项下的金额，项目公司应在建设期履约保函被提取之日起的15个工作日内将建设期履约保函补充至规定的金额，并向某某某区市政管理服务局出示其已经恢复建设期履约保函的证明。111 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案在项目竣工验收完成之日，在兑取完由该份建设期履约保函担保111 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案的所有款项，并清偿完该份建设期履约保函有效期届满之日前项目公司根据《PPP项目合同》的约定应支付的所有款项后，某某某区市政管理服务局应解除该份建设期履约保函，并将该份建设期履约保函的余额退还给项目公司。2.运营期履约保函自本项目运营期开始之日起7个工作日内，项目公司应向洛某某某区市政管理服务局提交中国境内县级及以上商业银行出具的以项目实施机构作为受益人的无条件见索即付履约保函，运营期履约保函的金额不超过投资总额的10%，以保证项目公司按照《PPP项目合同》的规定提供运营本项目的义务。运营期履约保函具体金额暂定为人民币1000万元。若某某某区市政管理服务局在合作期内根据《PPP项目合同》的约定提取运营期履约保函项下的金额，项目公司应在运营期履约保函被提取之日起的15个工作日内将运营期履约保函补充至规定的金额，并向某某某区市政管理服务局出示其已经恢复运营期履约保函的证明。在运营期履约保函有效期届满之日，在提取完由该份保函项下的所有款项，并清偿完该份保函有效期届满之日前项目公司根据《PPP项目合同》的约定应支付的所有款项后，某某某区市政管理服务局应解除该保函。3.移交维修保函某某某市某某某区人民政府或其指定机构应组建项目移交委员会，根111 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案据约定确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。项111 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案目移交委员会应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的，移交委员会应要求社会资本方或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函，本项目移交维修保函的金额不超过投资总额的10%。移交维修保函提交时点为在期满终止日12个月之前，担保至期满移交后12个月届满。移交维修保函具体金额暂定为人民币1000万元。（九）股权变更限制社会资本方在本项目运营期满三年之前，不得转让其在项目公司中的全部或部分股权；但基于项目融资需要的除外，转让前应当经实施机构书面同意并报某某某区人民政府批准。项目稳定运营满三年，经实施机构绩效考核，项目所提供的公共基础设施和公共服务产品连续稳定达到绩效考核标准，经某某某区政府事先书面同意，项目公司的股东可以转让其在项目公司中的全部或部分股权，但受让方应满足本项目合同约定的技术能力、财务信用、运营经验等基本条件，并以书面形式明确承继原股东在本项目项下的权利及义务。在项目全生命周期内，项目公司股东为满足本项目融资和运营需要，以其所持有的项目公司股权进行质押担保融资的，须经实施机构书面同意并报某某某区政府批准后方可进行。（十）项目回报机制在合作期内，项目公司有权在本项目设施范围内依据《PPP项目合同》的约定独占使用、运营本项目设施。本项目在2年的建设期完成之后，该项目进入10年的运营期，111 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案在运营期间，本项目社会资本方取得投资回报的资金来源为可行性缺口补助。考虑到本项目的运营周期较长以及未来物价指数的波动，借鉴某某某市现行的成熟经验，双方约定每年进行财务测算，根据年度物价涨跌情况，并结合物价部门意见，经双方协商一致确定年度价格调整机制，具体见本方案第四章第四节。（十一）政府方股东的一票否决权（1）项目资产处置、重置、中修，大修；（2）增加或减少项目公司注册资本；（3）项目公司合并、分立、被收购、解散、清算或者变更公司形式；（4）决议项目公司资产处置、对外担保；（5）项目公司股权变更或股权转让；（6）涉及公共安全公共利益等重大事项。。（十二）保险项目建设和运营可能遇到不可预期或不可控制的风险，合作期内，项目公司应根据适用法律和谨慎运营惯例，自行或要求其承包商、供应商购买和维持适用法律所要求的保险。合作期内，项目公司应购买和维持适用法律所要求的保险，涉及强制保险计入项目总投资，涉及项目公司为规避风险所购买的保险不计入项目总投资。111 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案（十三）合作期届满的资产和项目设施移交合作期期满后，项目公司应向某某某市某某某区人民政府或其指定机构完好无偿移交本项目资产和设施。在合作期期满前24个月，实施机构或政府指定机构成立移交委员会，负责过渡期内有关合作期届满后项目移交的相关事宜。本项目的移交范围、移交标准、移交验收程序、移交日项目设施的状况、保险的转让、合同转让、风险转移、移交费用等具体条款将在《PPP项目合同》中编制。（十四）一般补偿1.一般补偿事件（1）在建设期内，因某某某市某某某区人民政府要求（市政府以地方性法规、地方政府规章及市政府或县级主管部门颁布的其他强制性规范文件的形式单独对本项目提出的要求视为市政府要求）发生项目公司建设成本（包括项目建设工程投资、融资成本等）或资本性支出增加的情况；（2）在运营期，因某某某区市政管理服务局要求发生项目公司运营成本或资本性支出的增加；（3）在运营期，因法律变更导致的运营服务要求变更，发生项目公司运营成本或资本性支出的增加；（4）为了维护公共利益和安全，某某某区市政管理服务局由于紧急事件而介入，暂代项目公司运营和管理项目设施，造成项目公司的损失、支出或费用。120 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案2.补偿形式某某某市某某某区人民政府对项目公司可能的补偿方式可以采取以下两种形式：一次性补偿（即货币形式补偿）、延长合作期。具体补偿范围、补偿标准将在《PPP项目合同》中明确。（十五）合作期终止1.距合作期正常终止日36个月前，如果政府方决定仍采用PPP模式运营本项目的，则项目公司可向政府方发出书面申请，请求政府方再次授予其运营和管理本项目设施的运营权。在同等条件下，项目公司应具有与政府方就合作权订立新的PPP项目合同的优先权。2.合作期届满，项目公司清算。3.《PPP项目合同》任一方严重违约，守约方有权提出终止。如果因政府方严重违约导致《PPP项目合同》终止，政府方将以合理的价格收购项目设施，并给予项目公司相应补偿；如果因项目公司严重违约导致《PPP项目合同》终止，政府方折价收购项目公司股权。4.如果政府方因公共利益需要提前终止《PPP项目合同》，政府方收回项目设施，应给予项目公司相应补偿。5.因不可抗力事件导致各方无法履行《PPP项目合同》且无法就继续履行《PPP项目合同》达成一致，任何一方有权提出终止。政府方以合理价格收购项目公司股权。提前终止后的具体补偿原则和补偿标准在《PPP项目合同》中明确。120 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案（十六）合同提前终止（1）终止意向通知按照项目合同发出的任何终止意向通知均应同时向贷款人发出一份复印件。在终止意向通知发出之后，双方应在30天内协商避免本合同终止的措施。如果社会资本方和政府方就将要采取的措施达成一致意见，或者社会资本方或政府方在相应的协商期或双方可能同意的更长的时间内纠正了违约事件，终止意向通知即自动失效。（2）终止通知在协商期届满之时，如果双方未达成一致或导致发出终止意向通知的违约事件未得到纠正，则发出终止意向通知的一方可以向另一方和贷款人就此发出终止通知，并报政府批准，本合同在政府批准且终止通知送达对方之日终止。（3）提前终止补偿在项目建设期本合同提前终止的情形下，双方应在合同终止之日起一定期限内依据投资文件、财务文件、施工文件等资料共同确定前期手续、工程设备、材料、投资人的设备和工程实物的价值，以及到终止合同日期为止社会资本方应得到的所有款项。社会资本方应在本合同终止之日起一定期限内办理项目清场手续，退出施工现场。如因政府方违约导致终止合同，应考虑项目公司的成本及相关费用、投资收益等因素，不包括由于项目公司提前终止采购、施工和劳动合同等增加的费用及成立项目公司所支出的费用等（已采购货物符合项目建设要求的质量标准且已运送至项目施工场地内的除外）。如120 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案因社会资本方违约导致终止合同，项目公司应得到的款项为其在本项目中已投入的政府方尚未支付的建设成本，不包括本项目的投资收益及由于项目公司提前终止采购、施工和劳动合同等增加的费用、成立项目公司所支出的费用等（已采购货物符合项目建设要求的质量标准且已运送至项目施工场地内的除外）。（十七）提前终止补偿机制在项目运营期本合同提前终止的情形下，包括政府方违约事件导致的终止、社会资本方违约事件导致的终止、不可抗力事件导致的终止、法律变更或支付行为导致的终止，终止补偿金双方另行协商。在本项目合作期内，如果发生以下情况，PPP项目合作期可以提前终止：（1）项目公司发生严重违约事件（如项目公司解散破产）时，项目实施机构有权发出提前终止协议的意向通知；（2）发生项目实施机构或其他政府部门严重违约（如政府更改约定的付款协议）事件时，项目公司有权发出提前终止协议的意向通知；（3）发生不可抗力时，PPP协议签订双方无法协商一致继续履行各自义务，双方有权向对方发出提前终止协议的意向通知；（4）项目其他协议提前终止，PPP协议自动提前终止。若双方在一定时间内协商一致，则双方应继续履行PPP协议规定的各自义务，否则守约方可以向对方提出协议终止通知，以提前终止PPP协议，并根据PPP协议相关条款约定给予相应补偿。120 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案若项目提前终止政府方将按照表5.2标准向社会资本方支付相应款项：表5.2项目提前终止，政府对项目公司的补偿标准序号条款补偿金额1政府方违约而导致项目终止A+B+F+G2项目公司违约而导致项目终止A-C＋F3自然和社会事件引起的不可抗力事件而导致项目终止A-E+F+G*50%4发生实施机构征收、征用、国有化等行为时A-E+F+B*50%+G*50%其中：A：为提前终止时，项目资产尚未摊销完毕部分的账面净值。（也可以理解为尚未收回的投资成本）。B：为项目公司在合作剩余年限期间中较短期间内预期净利润的现值（如尚未盈利则不计入补偿金额）：预期净利润按照本协议终止前的一个会计年度的年净利润和社会资本方在运营期内年平均净利润两者之间的较低值计算。如果协议终止前项目公司还未开始盈利，那么预期净利润按采购文件中测算得出的同期财务利润计算。C:为合同终止时，项目公司应支付之违约金，具体金额双方可另行约定，该金额不应超过A*5%部分对应款项。D：为发生不可抗力，根据保险合同，项目公司实际获得的保险理赔金额。E：指就相关不可抗力事件发生时，项目公司未按照约定足额投保，导致可获得但未获得的保险赔偿差额部分款项。F：指终止后，项目公司应向行业主管部门或其指定机构移交运120 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案营维护所需的零部件、备品备件等的合理评估值。G:不可抗力发生至合同终止时，项目公司虽足额缴纳保险但仍无渠道得到弥补的损失，主要是向贷款人支付的利息、罚息、滞纳金，以及向第三人支付的违约赔偿。（十八）临时接管社会资本方在本项目建设期或运营维修期内有下列行为之一的，政府方有权责令其限期改正，逾期不改的，政府方有权对本项目实施临时接管：(1)擅自停工，严重影响社会公共利益和公共安全的；(2)擅自处分项目资产的，导致本项目不能正常使用的；(3)因社会资本方自身管理不善发生重大质量、生产安全事故的，导致本项目建设资产不能正常使用的；(4)因社会资本方自身经营管理不善等原因，造成财务状况严重恶化，导致本项目建设不能正常使用的；(5)社会资本方主体资格终止或撤销。社会资本方应配合政府方或政府方指定机构接收或接管本项目的所有指令、命令，且社会资本方应当在政府方或政府方指定机构临时接管前善意履行看守职责，并应保证在政府方或政府方指定机构对本项目实施临时接管期间向政府方提供正常运营本项目所需的资料。（十九）协议的转让未经项目公司和贷款人事先书面同意，政府方不得转让其在《PPP项目合同》项下全部或部分的权利或义务。120 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案项目公司不得转让其在《PPP项目合同》或其他项目协议项下的权利和利益。未经某某某区市政管理服务局事先书面同意，项目公司不得出让、转让、抵押、质押项目设施或任何其它项目资产，也不得在上述资产、权利和利益上设置任何留置权或担保权益或者以其它方式处置这些资产、权利或利益。（二十）争议的解决当执行《PPP项目合同》时，协议双方存在无法通过协商或调解方式解决争议的情况下，在项目所在地人民法院起诉。在争议解决过程中，当事各方应当继续履行《PPP项目合同》项下的各项义务，保证公共服务的持续性和稳定性。五、履约合同（一）融资合同从广义上讲，融资合同可能包括项目公司与贷款方签订的项目贷款合同、担保人就项目贷款与贷款方签订的担保合同、政府与贷款方和项目公司签订的直接介入协议等多个合同。其中，最主要的融资合同是项目贷款合同。由于采用PPP模式的项目融资金额较大，通常项目公司会作为借款人与国际银团、国际性金融机构或国内金融机构等签订项目贷款合同。一般来讲，项目贷款合同中约定的主要条款包括：陈述与保证、先决条件、偿还贷款、担保与保障、抵销、违约、适用法律与争议解决等。（二）工程承包合同PPP项目公司一般只作为融资主体和项目管理者而存在，本身不120 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案一定具备自行设计、采购、建设项目的条件，因此可能会将部分或全部设计、采购、建设工作委托给工程承包商，签订工程承包合同。项目公司可以就项目的设计、采购、施工与单一承包商签订总承包合同，也可以分别与不同承包商签订合同。承包商的选择要依据相关法律法规的规定。由于工程承包合同的履行情况往往直接影响PPP项目合同的履行，进而影响项目的贷款偿还和收益情况。因此，为了有效转移项目建设期间的风险，项目公司通常会与承包商签订一个固定价格、固定工期的“交钥匙”合同，将工程费用超支、工期延误、工程质量不合格等风险全部转移给承包商。此外，工程承包合同中通常还会包括履约担保和违约金条款，进一步约束承包商妥善履行合同义务。（三）运营服务合同根据PPP项目运营内容和项目公司管理能力的不同，项目公司有时会考虑将项目全部或部分的运营事务外包给有经验的运营服务商，并与其签订运营服务合同。（四）保险合同由于采用PPP模式的项目资金规模大、生命周期长，PPP模式参与方在考虑签订PPP保险合同时，通常需要考虑针对融资、建设、运营等多个阶段的哪些风险进行投保以及当地是否可以提供这些类型的保险等。在PPP模式中，通常涉及的保险类型包括运输阶段的货物险、建筑工程一切险、针对设计或其它专业服务的专业保障险、针对间接损失的保险、第三人责任险、政治风险保险等。120 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案（五）其他合同在不同PPP项目中还可能会涉及其他的合同，例如与专业顾问单位签署的工程咨询顾问合同、财务顾问合同、税务顾问合同以及法律顾问合同等。120 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案第六章监管架构一、监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权。监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。二、授权关系本项目由某某某市某某某区人民政府授权某某某区市政管理服务局作为项目实施机构，具体负责项目的前期准备、项目识别、项目准备以及项目采购全过程，并最终与社会资本方签订《PPP项目合同》。三、监管方式某某某区市政管理服务局为本项目的政府监管主体，与用户监督、利益相关者监督共同构成本项目监管构架。依据PPP项目合同，由某某某市某某某区人民政府、财政部门、建设主管部门、行业主管部门、审计部门、环保部门等项目涉及的其他政府方对项目公司进行监管。政府在履行监管职能时，不排除引入第三方咨询机构代表项目实施机构对项目公司的履约情况进行监督或中期评估的可能。（一）履约管理政府方发挥协调优势，充分识别项目风险，通过PPP项目合同合理分配和分担风险，对各风险点建立针对性的风险管控机制，由实施机构在之职权范围内实施监管。对项目公司在合作期内的合同履行情120 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案况进行监督管理，定期对项目公司经营情况进行评估和考核。120 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案具体表现为：实施机构作为签约主体依据《PPP项目合同》对项目公司进行持续的合同监管，监管期间可委托第三方监管机构对项目公司履约情况进行监督或中期评估。在项目建设阶段主要包括根据合同对工程的质量、工期、成本以及对分包商的工程缺陷提出意见，责成他们改进；在项目移交阶段，政府方依据合同约定标准对项目进行验收，如不符合合同约定标准，则项目公司应开展必要的维修和更新。（二）行政监管政府通过设定合作者的条件以及通过组织专家比选出较优秀的运营方案，保障了本项目运营管理方案具备良好的可行性。政府通过设定一系列的运营和管理指标、监测评估、绩效考核等手段，确保本项目按照既定的目标和进度实施。（1）行政监管环保、质量、消防、劳动安全、卫生、审计等行政主管部门有权按照有关法律法规和政府管理的相关职能规定，行使政府监管的权力。（2）质量及安全监管包括政府行政主管部门可以随时进场监督、检查项目设施的运营和维护状况等。（3）成本监管包括项目公司应向政府行政主管部门提交年度经营成本、管理成本、财务费用等的分析资料。（4）报告制度129 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案包括项目公司向政府行政主管部门和其他相关部门定期报告和临时报告。（三）公众监督（1）为保障公众知情权，接受社会监督，社会公众有权对本项目的合作活动进行监督，向有关监管部门投诉，或者向项目公司提出意见建议。（2）项目公司应按照适用法律要求，建立公众监督机制，依法公开披露相关信息，接受社会监督。项目公司在运营期间需要公开披露的信息主要包括项目服务质量规范标准、经营业绩等。（3）《PPP项目合同》中应明确约定项目公司依法公开披露相关信息的义务。信息披露和公开的范围是除法律明文规定可以不予公开的信息外（如涉及国家安全和利益的国家秘密）。其他的信息均可依据项目公司和政府的合同约定予以公开披露。四、监管原则1.依法监管原则我国政府监管必须坚持以立法为先导，政府监管机构的设置以及监管职责必须以法律的明确授权为依据，依法明确政府的监管范围和监管程序。只有做到政府监管有法可依，有法必依，才能有效规避政府相关部门监管的随意性，减少权力膨胀和寻租的风险。2.限制与激励相结合原则坚持限制与激励相结合，就是在PPP项目实施的全过程，政府一方面为追求社会效益而需要对被监管企业进行限制性的监管，如市场129 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案准入、建设、运营过程中质量、价格、项目验收的监管。另一方面，为发挥PPP模式运作的优势，使更多社会资本参与公共基础设施建设，推动城市化和市场化的进程，需采取激励机制，激发私营企业努力降低生产成本，同时提高生产效率和服务质量，保障社会效益。1.公开透明、可问责原则公开透明原则要求PPP项目监管机制在设计时必须考虑监管的内容、过程和结果等信息的公开性，使监管流程透明化，保证社会公众的知情权，创造良好的监管环境。可问责原则要求政府的监管活动必须接受政府自身和社会公众监督，规避监管机构滥用职权。2.独立专业原则重组政府监管机构时必须坚持独立性的原则，即政府监管机构独立于政策制定部门和被监管企业，实行政企分开，使三者成为互相制衡的不同主体，以确保监管的公正性，避免出现政府既是运动员又是裁判员的问题。专业性原则是对政府监管部门的技术要求，由于公共项目技术比较复杂，涉及很多领域的专业知识，政府监管机构应建立一支在工程技术、财务、法律等方面精通的专业人才队伍，以更好的发挥监管效益。3.提高监管效率原则在公共项目实施过程中，政府监管不力将会带来各种各样的风险，为此政府监管应以提高监管效率为准则，在保证企业生产效率，让被监管企业得到合理利润的同时也能保障社会公众的基本利益。4.多层次监管原则129 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案健全的监管体制要求多层次全方位的监管，包括四个方面：司法部门对监管机构行为和程序的审查；法律法规对监管机构的基本约束；监管机构对被监管者的监管；社会公众与被监管者对监管机构的监管。五、财政监管根据2016年10月21日《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财经[2016]92号文）财政部门将在PPP项目识别论证、采购管理、预算收支与绩效管理、资产负债管理及信息披露等方面，发挥更加积极的主动作用，对PPP项目全生命周期的财政管理。主要体现在以下方面：1.实行PPP项目开发目录管理制度，根据PPP综合信息平台的项目库建立本地区的PPP项目开发目录，并按照目录范围内项目进行采购管理、预算收支与绩效管理、资产负债管理及信息披露等管理；2.行业主管部门应当会同各级财政部门做好项目全生命周期成本监测工作。每年一季度前，项目公司（或社会资本方）应向行业主管部门和财政部门报送上一年度经第三方审计的财务报告及项目建设运营成本说明材料。项目成本信息要通过PPP综合信息平台对外公示，接受社会监督。3.各级财政部门应当会同行业主管部门开展PPP项目绩效运行监控，对绩效目标运行情况进行跟踪管理和定期检查，确保阶段性目标与资金支付相匹配，开展中期绩效评估，最终促进实现项目绩效目标。监控中发现绩效运行与原定绩效目标偏离时，应及时采取措施予以纠129 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案正。4.社会资本方违反PPP项目合同约定，导致项目运行状况恶化，危及国家安全和重大公共利益，或严重影响公共产品和服务持续稳定供给的，本级人民政府有权指定项目实施机构或其他机构临时接管项目，直至项目恢复正常经营或提前终止。临时接管项目所产生的一切费用，根据合作协议约定，由违约方单独承担或由各责任方分担。5.各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内，按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价，也可委托第三方专业机构提出评价意见。6.对于绩效评价不达标的项目，财政部门应当按照合同约定扣减相应费用或补贴支出。动态监管框架如下：129 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案129 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案第七章项目采购一、采购方式财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）第四条指出：PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购，项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。根据《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）等有关规定，本项目采取公开招标的方式选择投资人，原因如下：1、本PPP项目采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整，符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作实质性更改；2、采用公开招标方式，能够吸引众多社会资本方参与投标，可以从中选择融资实力较强、运营管理经验丰富的社会资本方，此外采用公开方式招选社会资本方，接受社会监督，能够做到公开、公正、透明。3、根据《招标投标法实施条例》第九条的规定，已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的，可以不进行二次招标。同时，2016年10月11日财政部发布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号文）也规定：“对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标。”因此，采用公开招标129 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案方式有利于政府采购流程的简化和优化，进一步减少行政审批环节。二、采购程序1、编制实施方案，通过政府审批；2、公开发布资格预审公告，征集潜在投资人；资格预审公告应当包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、是否限定参与竞争的合格社会资本的数量及限定的方法和标准、以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。资格预审公告应当在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上发布。提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展招标文件准备工作；项目通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应当在调整资格预审公告内容后重新组织资格预审；项目经重新资格预审后合格社会资本仍不够3家的，可以依法变更采购方式。本项目资格预审阶段采用合格制方式选取潜在社会资本方。3、发布招标公告、发售招标文件；项目招标文件应包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、投标文件编制要求、提交投标文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。129 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案从招标文件发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止不得少于20日。招标文件的发售期限自开始之日起不得少于5日。4、招标文件的澄清和答疑招标人可以对已发出的招标文件进行必要的澄清或者修改。澄清或者修改的内容可能影响投标文件编制的，招标人应当在投标截止时间至少15日前，以书面形式通知所有获取招标文件的潜在投标人；不足15日的，招标人应当顺延提交投标文件的截止时间。5、投标通过资格预审的投标人应当按照招标文件规定的时间、地点和方式进行投标。6、开标及评标招标人应当按照招标文件规定的时间、地点开标，投标人对开标有异议的，应当在开标现场提出，招标人应当当场作出答复，并制作记录。依法必须进行招标的项目，招标人将按照《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的有关规定成立评审小组。评审小组成员应当依照招标投标法和招标投标法实施条例的规定，按照招标文件规定的评标标准和方法，客观、公正地对投标文件提出评审意见。招标文件没有规定的评标标准和方法不得作为评标的依据。7、项目谈判项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序129 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。8、拟定项目合同并公示确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据招标文件、投标文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本，并进行公示，公示期不得少于5个工作日，同时发出中标通知书。合同文本应将中选社会资本投标文件中的重要承诺和技术文件等作为附件。合同文本中涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。9、签署PPP项目合同公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后，在中标通知书发出后30日内由项目实施机构与中选社会资本签署。某某某区市政管理服务局与中选社会资本签署项目合同后，中选社会资本完成项目公司工商注册登记手续。项目公司成立后，某某某区市政管理服务局与项目公司签署关于继承项目合同的补充合同。10、PPP项目合同公示项目实施机构应在项目合同签订之日起2个工作日内，将项目合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告，但合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。本项目PPP招标流程关键节点运作流程所需时间备注129 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案发布资格预审公告不少于5个工作日在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上发布出售资格预审申请文件不得少于5工作日投标人提出疑义的截止时间提交资格预审申请文件截止时间2日前提出修改澄清资格预审文件提交资格预审申请文件截止时间至少3日前不足3日的招标人应当顺延提交资格预审申请文件递交资格预审申请文件自公告发布之日起不少于15个工作日组建评审小组同步资格审查；资格预审评估报告并备案2个工作日将预审结果告知所有参加资格预审的社会资本；将资格预审评估报告提交财政部门（政府和社会资本合作中心）备案发售招标文件；社会资本准备投标文件20日139 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案进行现场考察或询标答疑同步投标人提出疑义的截止时间投标截止时间10日前修改澄清招标文件投标截止时间15日前不足15日时，顺延投标递交截止时间响应文件截止受理—开标、评标1-2日采购结果确认谈判1-2日谈判成功后10个工作日内预中标公示预中标结果公示不少于5工作日在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上进行公示发布中标公告；发出中标通知书3日招标人与中标社会资本签订PPP合同—发出中标通知书后30日内社会资本成立项目公司同步招标人与项目公司正式签署PPP合同—三、项目采购中的关键事项（一）社会资本的资格条件1、基本要求139 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案社会资本须承诺签订《PPP项目合同》之日起15日内在某某某市某某某区注册成立项目公司。其中政府方占股10%，需出资313.17万元；中选社会资本出资占股90%，需出资2818.53万元。股东不得抽逃资本金或将资本金挪作他用。项目公司在授权范围内负责项目设计优化、投（融）资、建设、运营和维护，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府或其指定机构。2、条件要求除具备《中华人民共和国政府采购法》第二十二条所规定的条件，且承诺履行资格预审文件的各项规定外，还应具备以下条件：参与本项目投资竞争的社会资本应同时具备下述条件：（1）基本主体要求：具有独立法人资格的境内外企业，但不包括某某某市某某某区人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）；且符合《中华人民共和国政府采购法》第二十二条规定，具体如下：1）具有独立承担民事责任的能力；2）具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；3）具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；4）有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；5）参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；6）法律、行政法规规定的其他条件。（2）信誉要求：139 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案1）申请人在本项目投标期内在本项目所在地没有处于被责令停业，投标资格被取消，财产被接管、破产状态。2）申请人及其法定代表人、项目负责人在资格预审公告发布之日前3年内无行贿犯罪记录，并提交由项目所在地人民检察出具的无行贿犯罪记录证明。3）具备股东名册或工商登记资料复印件，以及关于股东背景的情况说明，加盖申请人单位公章。4）申请人未被列入失信被执行人、重大税收违法案件当事人名单、政府采购严重违法失信行为记录名单（信用记录要求详见资格预审申请文件的编制要求）。（3）财务要求（申请人如为联合体的，联合体中若有财务投资人，考察财务投资人；如无财务投资人，则考察联合体中牵头方。）：1）具有良好的银行资信、财务状况以及相应的投融资、偿债能力。2）现金类资产或授信余额（4）关于联合体的特殊要求：本项目接受单一申请人或联合体参与投标，对于单一申请人，需满足上述第（1）-（3）项资格条件要求，如为联合体，应满足下列要求：1）联合体成员不得超过3家，成员可包括财务投资人或其他符合项目条件的主体，原则上应体现投资、建设和运营优势；2）联合体各成员间必须签订联合体协议，明确牵头方、各成员组成、股权比例、职责分工及权利和义务。一旦中标，联合体各方需向采购人承诺承担连带责任。139 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案3）联合体中各单位应为项目公司股东，且其在项目公司占股不低于10%，占股比例通过联合体协议约定；联合体成员应满足上述第（1）-（2）项资格条件要求；财务投资人（若无财务投资人，为牵头方）应满足上述第（3）条资格条件要求，负责为本项目提供股权或债权融资支持。4）联合体所有组成成员均须提供自资格预审申请文件递交截止日前3年以来各自信用信息记录（信用记录要求详见资格预审申请文件的编制要求）。开具的信用记录显示所有联合体成员最近三年存在不良信用记录的，视同联合体存在不良信用记录，将没有资格参与本项目资格预审。5）联合体各方不得再以自己名义单独或加入其他联合体参加资格预审；联合体各成员组成、股权比例、职责分工等主要条款不得改变。（5）其他要求1）拟担任项目负责人必须具备中级以上职称，技术负责人必须具备相关专业高级以上职称；项目负责人在本项目建设期内不得担任其他项目的负责人。2）为能够通过资格评审，申请人应按照本资格预审文件提供的要求和格式，向采购人提交资格预审申请文件，以证明其具有符合本文件要求的投标合格条件和履行合同能力。为此，提交的资格预审申请文件中必须完整地包括(1)～(5)条所规定的内容。（二）招标文件要求招标文件应当包括采购邀请、须知（包括密封、签署、盖章要求等）、应当提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项139 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、采购需求、投标文件编制要求、提交投标文件截止时间、开启时间及地点、保证金交纳数额和形式以及不予退还保证金的情形、履约保证的担保要求、评审程序、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、价格构成或者报价要求、PPP项目合同草案及其他法律文本、采购结果确认谈判中项目合同可变的细节、以及是否允许未参加资格预审的投标人参与投标并进行资格后审等内容。项目招标文件中还应当明确项目合同必须报请本级人民政府审核同意，在获得同意前项目合同不得生效。还应当明确评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容，包括采购需求中的技术、服务要求以及项目合同草案条款。（三）总投资额变动根据财政部《财政投资评审管理规定》（财建〔2009〕648号）的有关规定，财政部门应通过对财政性资金投资项目预（概）算和竣工决（结）算进行评价与审查。招标过程中，财政部门对项目进行财政评审的，总投资额应以评审后认定数额为准。（四）投标保证金和履约担保投标保证金应当采用支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式交纳。投标保证金数额应当不超过采购项目预算的2%。投标人未按照投标文件要求提交投标保证金的，投标无效。未中标人的投标保证金在《中标通知书》发出后五个工作日内无息退还；中标人的投标保证金在签订《PPP项目合同》后且递交履约保证金后五个工作日内退还。139 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案（五）评审方法与其他主要评审指标按照《中华人民共和国政府采购法》、《政府采购货物和服务招投标管理办法》，政府采购采用的综合评分法，是指在最大限度地满足招标文件实质性要求前提下，按照招标文件中规定的各项因素进行综合评审后，以评标总得分最高的投标人作为中标投标人的评标办法。本次综合评分的主要因素是价格、技术和商务三个方面。在分值比重中，价格、技术、商务的分值分别占总分值的30%、40%、30%（具体由招标代理机构根据实际情况确定）。评标总得分=30%*F1+40%*F2+30%*F3F1，F2，F3分别是价格、技术和商务三项因素的得分。采用综合评分法，具体由招标代理机构根据实际情况和实施机构共同确定。采用综合评分法，具体由招标代理机构根据实际情况和实施机构共同确定。本项目测算的可行性缺口补助额仅作为评分指标，不作为付费依据。政府支付的可行性缺口补助额应根据最终以经审计部门认可的审价报告确定的全部建设成本确认结果，和社会资本方的投标报价，结合项目绩效考核结果减去使用者付费确定。本项目采购报价指标暂定如下（最终以招标采购文件为准）：（1）合理利润率（≦6.51%）（2）折现率（≦5.60%）（3）融资综合利率（≦5.88%）139 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案（4）建安费下浮率（≧4%）（5）使用者付费收入总额≧900万元技术得分由项目管理建设和组织实施方案、项目融资保障措施、项目运营维护和管理方案、项目移交方案四个子因素的得分构成。商务得分由建设项目业绩、投资能力评价、融资能力评价三个子因素的得分构成。综合评分具体标准将由项目实施机构与政府采购代理公司协商确定。评分框架如下表所示：评分因素评分标准分值构成(总分100分)投标价格：30商务评分：40技术部分：30其他评分因素：/投标价格可行性缺口补助总额商务部分财务净资产总值资产负债率….信誉评估机构出具的资信证明业绩近N年完成类似规模或同等投资规模项目业绩团队人员配备合理，专业齐全技术部分融资方案融资结构、融资计划、融资渠道、融资保障合理融资能力融资能力满足本项目融资需求建设方案建设方案合理可行建设能力建设能力具备本项目要求运营方案运营团队人员配备合理、运营计划可行、运营保障措施可行139 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案运营能力收入和回报（经济效益分析）合理可行，具有前瞻性及可行性收入和回报（经济效益分析）移交方案合理可行、保障措施可行移交方案运营团队人员配备合理、运营计划可行、运营保障措施可行其他评分因素139 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案第八章长效运营机制一、完善准入与退出机制项目将通过前期竞争程序，依法选定社会资本组建项目公司，但这一结果并非不可变更。项目实施机构将进一步建立“能进能退”的市场化准入与退出机制，包括准入条件、退出的触发条件、退出的程序及提前终止补偿办法等。通过对已选定的社会资本形成竞争压力，促使其不断改善经营管理水平、提升服务水平；另一方面也为吸引更优秀的社会力量参与本项目保留余地。二、建立健全基于绩效的支付机制针对本项目的项目属性，制定有特点的绩效考评办法，并将资金支付与绩效考评结果挂钩，对社会资本形成有效的激励与约束。三、形成科学合理的权责分配与风险分担机制本项目建设运营周期较长，实施过程中面临各类风险，项目实施机构和项目公司将在PPP合同中进一步识别主要风险，按照“谁最有能力承担某种风险，谁就承担该风险”的原则在双方之间进行合理分担，如政府方主要承担因政策变化、法律变更引起的风险，社会资本则主要承担项目建造和运营过程中发生的技术、管理和市场风险等。四、建立项目全过程监管机制PPP模式要求政府实现从“经营者”到“监管者”的转变，作为基础设施与公用事业的最终责任主体，切实履行从前期准备到项目运营全过程的监管职责。139 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案1、加强对项目全生命周期的考核。不仅只关注短期的工程建设质量，更加注重运营期服务质量标准的制定和落实，以检验服务效果。2、建立定期评估机制。除了按照协议对服务验收达标进行日常考核并据此支付相关服务费用外，通常每3-5年组织一次中期评估，全面评估项目的技术、管理和财务表现，督促社会资本持续改进项目管理水平，提升公共服务效率。3、建立公众参与监督机制。进一步加强宣传和教育，提高公众的主人公意识，引导公众参与项目建设运营监管；加强信息化建设，推行信息公开制度，定期公布服务质量考核结果、成本监审报告等，同时进一步完善公众咨询、投诉、处理机制，形成全社会共同监督。144 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案第九章信息公开根据财政部财金（2016）92号文《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》相关规定本项目应做好全生命周期内的信息公开。具体包含如下内容：（1）项目实施机构、行业主管部门应当会同各级财政部门做好项目全生命周期成本监测工作。每年一季度前，项目公司（或社会资本方）应向行业主管部门和财政部门报送上一年度经第三方审计的财务报告及项目建设运营成本说明材料。项目成本信息要通过PPP综合信息平台对外公示，接受社会监督。（2）项目准备、采购和建设阶段信息公开内容包括PPP项目的基础信息和项目采购信息，采购文件，采购中标结果，不涉及国家秘密、商业秘密的项目合同文本，开工及竣工投运日期，政府移交日期等。项目运营阶段信息公开内容包括PPP项目的成本监测和绩效评价结果等。144 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案第十章项目示范推广价值本项目拟采用PPP模式运作。PPP模式是政府依法确定社会资本方，由社会资本方对基础设施和公共服务领域项目进行投融资、建设、运营的一种融资模式。本项目属于生态建设和环境保护类项目，国家鼓励此类项目采用PPP模式运作。作为某某某市某某某区开展的政府和社会资本合作项目，本项目有许多经验可资借鉴，符合该行业和某某某市某某某区发展方向和重点。1.积极寻找双方战略契合点本项目是某某某市某某某区一项重要的生态建设和环境保护类项目，政府方战略目标在于按期建设并投入运营，提供高效优质的生态和环境，同时深化与社会资本合作、促进地方经济发展；社会资本的目标是加大在某某某市某某某区的项目发展力度，提高投资综合效益。政府引进社会资本方并与其合作，在政府对项目少量财政支出的情况下，也可以建设项目，运营维护项目。政府可以实现少花钱，多办事，办好事。对某某某市生态和环境的发展具有很好的借鉴意义。项目的实施，实现了双方战略契合，在社会基础设施工程发展的同时，本项目提升了项目总体收益，实现了政府和企业的双赢。2.完善配套制度，实现建管分离本项目是某某某市某某某区在生态和环境行业大规模引入社会资本，具有很强的示范性，为确保工作有效推进，某某某市某某某区先后出台了多项配套政策，为项目依法依规正确实施起到了保驾护航作用。通过144 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案PPP模式运作，政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设144 某某某市某某某区城市园林绿化提升改造PPP项目实施方案施公共服务的建设者变成一个监管者的角色，同时也可以保证项目建设的质量，解放了政府的手脚，充分发挥市场的作用，鼓励社会资本方发挥其积极作用。1.提高创新能力，提高办事效率。社会资本方通过PPP模式参与基础设施和公共服务领域的建设，能够推动在项目施工、设施管理过程等方面的革新，提高办事效率，传播最佳管理理念和经验。社会资本方可以实现融资的多元化，拓宽融资渠道4.做好信息公开由于项目实施范围广、周期长，对群众生产生活产生一定影响。某某某市某某某区人民政府注重信息公开，在做好项目宣传的同时，及时向社会公布项目进展，为项目实施创造良好的外部环境。144