试论生态文明建设背景下我国环境管理制度创新

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1、试论生态文明建设背景下我国环境管理制度创新摘要八项制度是我国环境管理制度的基本框架，近年来，我国探索了一些行之有效的新的环境管理制度和手段。党的十八大和十八届三中全会提出了将生态文明建设纳入“五位一体”的总体战略部署，新修改的《环境保护法》也给出了新的制度规定。对比我国环境管理制度的不适应性，需要加强我国环境管理制度的顶层设计。本文尝试依照环境保护“总量控制、质量控制、风险控制”的思路，对今后我国环境管理制度的创新思路进行梳理，提出应重点关注的3个方面共11项创新制度。教关键词环境管理；制度；创新；生态文明文／孟伟孙启宏环境管理体制和机制改革是当前我国经济社会可持续发展和环境保护中广泛关注的议

2、题。本文主要从生态文明建设需求出发，结合新修改的《环境保护法》精神，探讨环境管理制度的若干创新思路。我国环境管理制度现状及存在的不适应性环境保护是我国的一项基本国策。20世纪70年代末到80年代初，我国首先确立了环境影响评价制度、“三同时”制度和征收排污费制度。1983年召开的第二次全国环境保护会议上提出了“预防为主，防治结合”、“谁污染，谁治理”和“强化环境管理”三大政策。1989年第三次全国环境保护会议上，进一步提出城市环境综合整治定量考核制度、环境目标责任制、排污许可证制度、限期治理制度和集中控制制度。三大政策和八项制度形成了我国环境管理的基本政策和制度框架。近年来，我国又探索了一些行之

3、有效的新的环境管理制度和手段：环境保护法》也给出了新的制度规定。对比我国环境管理制度的不适应性，需要加强我国环境管理制度的顶层设计。本文尝试依照环境保护“总量控制、质量控制、风险控制”的思路，对今后我国环境管理制度的创新思路进行梳理，提出应重点关注的3个方面共11项创新制度。教关键词环境管理；制度；创新；生态文明文／孟伟孙启宏环境管理体制和机制改革是当前我国经济社会可持续发展和环境保护中广泛关注的议题。本文主要从生态文明建设需求出发，结合新修改的《环境保护法》精神，探讨环境管理制度的若干创新思路。我国环境管理制度现状及存在的不适应性环境保护是我国的一项基本国策。20世纪70年代末到80年代初，

4、我国首先确立了环境影响评价制度、“三同时”制度和征收排污费制度。1983年召开的第二次全国环境保护会议上提出了“预防为主，防治结合”、“谁污染，谁治理”和“强化环境管理”三大政策。1989年第三次全国环境保护会议上，进一步提出城市环境综合整治定量考核制度、环境目标责任制、排污许可证制度、限期治理制度和集中控制制度。三大政策和八项制度形成了我国环境管理的基本政策和制度框架。近年来，我国又探索了一些行之有效的新的环境管理制度和手段》在许多方面给出了新的法律规定。当前我国结构型、压缩型、复合型环境问题愈加复杂，环境问题的现状与人民群众对优质环境质量的需求之间的矛盾日益突出。加强环境保护工作，需要很好

5、的制度保障。对照生态文明的建设要求，我国的环境管理制度还存在着一些不适应性：第一，传统环境管理制度主要是围绕污染减排和总量控制而设计的，不能适应环境质量控制要求。一是总量控制制度实施多年，行政性和主观性强，因与区域环境质量不挂钩，难以真实反映污染控制的效果。二是作为控制企业污染排放最直接手段的排污许可证在我国未全面开展，排污许可证制度实施的技术方法不完善，如何根据技术水平、排放标准、区域环境容量分配、发放和管理排污许可证是其关键。三是法律规定地方政府对环境质量负责，但缺乏有效的手段和强有力的制度保障。四是目前的环境管理工作主要是针对常规污染物的控制，针对那些对人体健康具有潜在环境风险的污染物控

6、制缺乏制度安排。第二，现行环境管理制度常常游离于宏观政治、经济、社会、文化制度之外，不能适应“五位一体”的总体布局要求。一是环境保护不能主动参与宏观决策，不注重源头控制，造成体制和制度效率不高。例如，近年来京津冀地区严重的雾霾天气，很大程度上就是经济结构失调、产业布局不合理、主体功能区执行失位造成的，突出表现宏观决策缺乏环境保护的应有考虑。二是缺少自然资源资产核算和有效监管，资源消耗量大，资源利用率低，造成大量废弃物污染环境。三是环境保护主要依靠行政手段，缺乏市场机制，造成环境外部不经济性。环境税、生态补偿、环境损害赔偿、环境责任保险等环境经济政策不健全、不到位，不能有效控制环境污染。四是环境

7、保护的责任人不清，环境保护目标责任制难以有效落实，环境保护的公众参与机制不完善。第三，现有环境管理条块分割现象突出，不能适应国家开展统一环境监管的要求。一是生态系统层面，目前缺乏针对山水林田湖这一“生命共同体”的统一保护、统一监管的体制和机制。二是某一环境问题层面，如“九龙治水”问题，水资源利用和保护、水污染防治和生态建设相割裂，部门各自为政，弊端突出。海洋环境缺乏综合协调和联合执法的机制和手段，