优化行政单位国有资产管理初探

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1、优化行政单位国有资产管理初探李刚自2006年7月1日起，我国行政事业单位执行财政部颁布的《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》。在两个办法中，财政部提出了行政事业单位国有资产管理活动应当遵循资产管理与预算管理相结合、资产管理与财务管理相结合、实物管理与价值管理相结合的三原则。笔者认为，其中的“资产管理与预算管理相结合”原则在实际贯彻落实中还存在一些需要解决的困难（以下为笔者个人观点，与笔者工作单位无关），以进一步优化行政单位国有咨产管理工作。一、资产管理与预算管理结合的困难资产管理与预算管理结合包括两方面的含义，一方面是指行政单位资产维护与更新的需求应结合财

2、政部门审批的预算资金多少来进行；另一方面是指财政部门审批行政单位的预算资金时要考虑行政单位占有资产的数量。笔者认为，在实际工作中，前者意味着行政单位使用预算资金，必须量力而行，有多少钱办多少事，而后者则存在实际操作性较差的问题，或者说可能会造成负面影响。行政单位占有和使用的资产具备以下两个重要特征：一是国家拨付给行政单位的资产在使用过程中逐渐消耗磨损，具有纯消耗性，国家不要求偿还；二是具有非经营性，行政单位使用资产的目的是为了能够顺利行使职能、圆满完成各项工作任务，因此无需进行成本核算，也不需计提折旧。由此，资产管理与预算管理相结合给行政单位国有资产管理带来以下问题：一是行政单位能否顺

3、利履行职责与其占有国有资产的多少没有必然的联系，而与国家宏观政策调整频率与幅度以及履行职责对预算资金的需求量有很大的关系。以人民银行为例，人民银行既是制定和执行货币政策、维护金融稳定和进行金融调控的宏观管理部门，又是为商业银行等普通金融机构和政府提供服务的特殊金融企业，是“政府的银行、发行的银行、银行的银行”。因此，人民银行不象其他部委机关只有行政费用开支，而是既有费用开支，更有大量的经营性业务收入和业务支出，包括利息收入、利息支出等，每年向财政上缴大量利润。即使在费用开支方面，其内容和特点也与其他政府机构有很大的不同，除有行政管理费用支出外，更有因履行央行职责、为金融机构和社会提供金

4、融服务所必需的大量特殊费用支出，如货币发行、安全防卫、支付清算、征信管理、反洗钱、反假币和金融统计等费用支出。这些支出具有不确定性和不可预见性，且与人民银行占有的资产没有关系。此外，人民银行实行系统管理，管理层次多、人员数量大、分支机构数量多，地域跨度大，费用开支范围广、政策性强、特殊因素多、不可预测性高，单纯依据人民银行资产的多少来决定人民银行费用预算的数量势必会影响人民银行正常业务的开展。二是行政单位占有资产的多少与预算资金的需求量之间没有必然的联系，在行政单位占有资产总量相同的情况下，其对预算资金的需求量因资产的新旧程度不同而差别巨大。若行政单位占有资产的成新率较高，则对资产维护

5、成本的资金需求量就小、对资产更新的资金需求量也较小；若行政单位占有资产的成新率适中，则对资产维护成本的资金需求量适中、对资产更新的资金需求量也适中；若行政单位占有资产的成新率较低，则对资产维护成本的资金需求量就较大，同时对资产更新的资金需求量也较大。由于目前财政部对行政单位占有资产的成新率情况并不掌握，故单纯依靠行政单位占有资产的多少来估计其预算资金的需求量并不具各科学性。三是资产管理与预算管理结合与财政部目前正在倡导的“零基预算”的理念存在本质冲突。零基预算的基本理念是割断预算资金需求与历年实际支出的关系，新的资金需求只取决于新的业务需求；而资产管理与预算管理结合则是将新的资金需求与

6、资产的占有量建立关联关系。由此可见，将资产管理与预算管理结合的理念与零基预算的理念共同融合于财政部部门的预算管理工作中，在理论及实践中均存在较大的难度。四是资产管理与预算管理结合也会带来各部门之间的利益调整问题，引发新的矛盾。各部门之间占有资产的总量存在较大差异，其形成的原因异常复杂，有历史原因，也有体制影响，有客观因素，也有主观影响，其中有合理的成分，也存在欠合理的部分。在面对这样一种资产分布状况的情形下，将资产管理与预算管理结合硬性结合，难免会造成部门之问利益的不均衡，给财政部门的工作带来不利影响。二、优化行政单位国有资产管理的设想为优化行政单位国有资产的管理，笔者认为，应进一步明

7、确资产管理的职责；不断规范存量资产的处置；减少增量资产的配置，扩大增量资产的实物配备。一是科学划分并明确行政单位国有资产管理的职责。目前，世界各国并没有统一的公共资产管理模式，但一般来讲，均是由财政部门主导政府公共资产管理。在我国，财政部门在预算收入的再分配上占据主导地位，但在对行政单位国有资产的管理上，各资产占有单位则占据了支配地位。在我国现阶段，为适应处于变动中的宏观形势，应明确行政单位的国有资产管理职责，但使各行政单位积极做好存量资产的管