解决失地农民问题的研究

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1、解决失地农民问题的研究目前，我国失地农民的总量已超过4000万。预计到2020年，还会有4000余万人进入失地农民的行列。如何让如此规模的失地农民生计可持续，是当前发展经济、稳定社会、消除贫困的一个突出问题，也是摆在各级党委、政府面前必须尽快切实加以解决的一个重大而现实的问题。为了解情况，掌握实情，寻求对策，为各级领导和政府有关部门提供决策依据，中国社会科学院社会政策研究中心课题组先后前往浙江、四川、北京、山东等省市进行专题调研。现就政策建议部分报告如下：　　一、征地安置政策的基本目标　　我国现行征地安置政策基本上是一种纯粹的经济补偿办法，即国家按照被征收土地的

2、原用途给农民予以直接的经济赔偿，如土地补偿费是对农户土地承包经营权的财产补偿，安置补助费是补偿农业从业人员因征地而就业不充分或一时不能就业所承受的损失，等等。肯定地说，这种经济补偿机制是必要的，目前显然也发挥了积极的作用，应该坚持下去并逐步得到改进。　　也应认识到，现行的经济补偿机制是低水平、不全面的，难以完成所有的工作。大量的实证调查揭示，这种补偿在结果上无法恢复被安置者以前的收入和生活水平。在大多数情况下，即便及时足额给付了经济补偿，失地农民在很长时间以后仍会处于贫困状态。这就警示我们：现行的征地安置政策是一种普遍缺乏效用而且很容易被滥用的方法，不足以预防失

3、地农民的贫困，必须加以调整和完善。　　预防和缓解失地农民贫困问题的最好办法，是重新审视征地安置工作的政策目标和手段，且重点应放在检讨损失评估和补偿的思维方式上。进而言之，征地安置政策不应简单地视为支付赔偿或置换原有资产，其思路应更为宽广：使失去土地的人重新建立生产力并提高他们的生活水平。一句话，应把实现失地农民的“可持续生计”作为未来征地安置政策的基本目标。　　“可持续生计”（sustainablelivelihoods）概念最早见于20世纪80年代末世界环境和发展委员会的报告。1992年，联合国环境和发展大会（UNCED）将此概念引入行动议程，主张把稳定的生计

4、作为消除贫困的主要目标。1995年，哥本哈根社会发展世界峰会（WSSD）和北京第四届世界妇女大会（FWCW）进一步强调了可持续生计对于减贫政策和发展计划的重要意义。所谓“可持续生计”，是指个人或家庭为改善长远的生活状况所拥有和获得的谋生的能力、资产和有收入的活动。在此框架内，资产的定义是广泛的，它不仅包括金融财产（如存款、土地经营权、生意或住房等），还包括个人的知识、技能、社交圈、社会关系和影响其生活相关的决策能力。　　应当说，党和政府一直高度重视失地农民的可持续生计工作。计划经济时期，国家对失地农民普遍实行的“招工安置”或“就业安置”政策，就较好地解决了广大农

5、民的长远生计问题。只是随着社会主义市场经济体制的逐步建立和户籍制度、劳动用工制度的改革，原有的招工安置和农转非等办法，在实践中已失去原有作用和意义，各种矛盾和问题才开始凸现。因此，重新理解和认识可持续生计政策，并以此作为征地安置工作的基本目标，具有很强的现实意义和政策意涵。　　第一、设计合理的补偿机制。征地补偿金作为农民失地后原有资产置换的费用，在解决失地农民生活燃眉之急和重建新的生计系统方面起着关键性作用。因此，制定一个科学合理的补偿机制，是落实可持续生计政策的一个重要步骤。合理的补偿机制应以提高或恢复失地农民的收入和生活水平为目标。这可从两个方面加以理解。首

6、先，征地补偿费即便不能做到对失地损失的“全额赔偿”，至少应保证及时足额支付置换农民原有资产的费用。基于现行法律规定的征地补偿费严重偏低的实际，未来的征地补偿标准应在现有的基础上着重考虑以下三个方面的因素，即土地的潜在收益和利用价值，土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能和土地市场的供需状况。其次，置换资产最多只能使失地农户保持和以前一样的发展速度，而不能弥补由此损失的时间，“迎头赶上”。要想真正实现加速发展，就必须在此之外，还向失地农民提供以发展为目的的投资。　　第二、引导和帮助失地农户积累资产。资产的社会福利效用是显而易见的：有了资产，人们可以从长计议，

7、追求长期目标。更为重要的，积累资产本身对穷人的心理促进、意识提升以及行为方式的改变等具有巨大的潜在作用。事实也表明，土地、房屋、集体经济等资产收益，在预防失地农民贫困和减少家庭不安全感方面发挥着积极的作用。进而言之，引导和帮助失地农民积累资产，既是改善他们生计的一种速效、实惠、一举多得的好办法，也是帮助他们规避各种生活风险的重要的安全网之一。那么，通过什么样的机制和政策工具来实现上述目标呢？可行之策有两条：一是抓好失地农民的住宅规划与建设。城市规划部门与建设单位在设计建造失地农民的住宅时，既要考虑确保他们乐有所居，也要方便他们能从房屋资产中形成长效受益机制。二是

8、壮大村级集体经济。对于必