政府治理是新农村建设的关键

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1、政府治理是新农村建设的关键现在，“乡村治理”已经进入政府话语系统，直接成为政策语言。我在这里想说的是，谈乡村治理，不能只想到如何“治”乡村，而是要先想到如何“治”政府。好的政府治理，是好的乡村治理的基本条件。　　在政治学理论中，“治理”并不是经典范畴。治理理论的兴起主要是最近二三十年的事情。就方法理论而言，政府治理主要借鉴了经济学中的公司治理理论。从治理目标、治理结构、监督机制等方面来看，政府可以被比作由股东授权实行委托管理的公司。公司为股东的利益最大化服务，政府为公民的利益最大化服务。公民从政府获得公共物品，如同股东从公司获得红利。治

2、理的基本产出是公共物品，政府治理应该以这种产出最终目标。政府自身的运行状况，则是政府治理的具体目标。从农村发展的角度看，“治理”得如何，首先是要审视政府的作为。近些年来，中国乡村公共物品供给匮乏，已经受到普遍承认并引起广泛重视。如果要探究这种匮乏的原因，则首先可以归于政府治理不善，或者说要从政府治理自身寻找原因。　　中国改革发展的成就卓著，在此过程中，政府体系的革新也相当可观，首先必须充分肯定。本文认为，这种肯定大致可以集中在两方面：第一，中国的发展是政府主导型的，因此发展的成绩里政府自然功不可没；第二，在中国改革发展的过程中，政府自身

3、也在变革前进，正在从旧的管制型政府体制向公共服务型政府转变，如减少审批、增加透明、精简人员等，有若干不俗的表现。但也必须承认，政府的改革已经明显地落后于经济和社会变革的进程。本文认为，政府改革滞后主要表现为政府的治理能力下降。治理能力下降的主要表现有：政治信任弱，政府效率低，公共服务短缺，问责系统短路，社会紧张加剧。农村治理危机的主要矛盾是，公共服务需求与公共服务供给匮乏的矛盾。公共服务匮乏的原因，有政府财力不够问题，但主要是政府治理问题。　　在农村工作中，政府治理存在的问题主要表现在以下方面：　　从日常运行看，基层政府自身定位不准。突

4、出问题是做的事情过多，特别是做了许多不该做的事，做了很多没有实际效果的事。政府花在“做秀”方面的功夫太多，成本太高。其实任何政府都需要“做秀”，问题是现在的基层做秀已经泛滥成灾。以上级领导下来“视察”、“调查”为例，基层每每大动干戈，全面动员，精心包装，反复演练，甚至不惜偷梁换柱和瞒天过海，上演了很多出轰轰烈烈惊心动魄的闹剧。许多心思平常就花费在打造典型、包装经验上边，而对于那些为农民所需要，但是就政绩而言难以显山露水的事情，则很少有兴趣。汇报工作的时候，往往强调开了多少次会、发了多少个文件、成立了什么样的领导小组，应付的主要是“嘴皮上

5、的活儿”“场面上的活儿”。与此同时，许多应该做的事情却没有兴趣做，或者没有认真做。在公共服务领域，从乡村基础设施建设，到生产信息技术服务，从教育到卫生，农民的服务需求很广泛也很强烈，但是，基层干部的主要兴趣和精力很难集中到这些事情上。有些事情确实应该抓，但是，抓的办法不对，比如要求为农民做实事，建立工作责任制，这些事情本身是应该做的，但是，方法依然是行政命令，发文件，搞会议，搞了许多考核检查，大搞形式主义，往往把实事办成了虚事，把为农民服务搞成了给农民添乱。　　从上下关系看，上级政府集权程度太高，权力和利益主要被上级操控，下级苦不堪言。

6、这个问题可以说是日常运行问题的直接动因，因为上级过于集权，在各个上边拿捏了下级的命运，所以下级主要为上级而活，大量工作是做给上级看。总的来看，在市场经济迅速推进过程中，政府权力正在退出越来越多领域，社会本身的自主运行程度不断提高。但是，就政府体系的权力运行本身看，上级集权程度太高。与社会经济发展要求相比，这种上级集权越来越不适应；与改革中期比较，这种上级集权也在许多方面趋于强化。许多基层干部认为，现在上级政府集权比八十年代中后期还严重。集权主要表现在三个方面：（1）在财政分配格局中，乡镇被县级挤压盘剥，县被地市挤压盘剥，基层政府承担了许

7、多责任，没有相匹配的财政支持。上级政府手里集中了多过的项目资金，这些项目在安排上的随意性又很大，没有一个公开公正的程序，暗箱操作，幕后交易，用内部的话说，是“这些钱给谁都是给，就看谁能活动”。在这种情况下，基层领导干部的很大精力是用在向上级领导部门跑关系上。（2）在政府权力配置方面，近些年来越来越多部门被垂直管理，作为基层政府的乡镇已经徒有其表，人员机构庞大但是行政能力羸弱，根本上不具备一级政府的管理职权。但是，在上级的行政压力下，许多事情还必须完成，又没有合法手段，那就只有作假或者硬来。（3）在人事管理方面，虽然近几年在某些地方有直接

8、选举、公开选拔、全委会票决等改革措施出台，但是总体而言，干部任命的权力主要集中于主要领导个人。越来越多的下级政府领导是由上一级机构下派人员来充任，下级机关成为上级机构安排干部的出口。如县的党政领导越来越多来