关于化解乡镇债务的思考

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1、关于化解乡镇债务的思考摘要：本文以山东省临沐县为例，截至2013年底，乡镇负债总额达21429万元。笔者在乡镇财政工作二十年，对乡镇债务问题感触颇深，期望各级政府能采取切实有效的措施尽快解决这一问题，把其所造成的不利影响降到最低限度。关键词：乡镇债务；风险成因；防范预警；化解风险一、乡镇债务的规模结构及其影响状况在山东省临沐县，乡镇债务问题非常突出，主要存在覆盖面广、规模大、增长速度快等三个方面的问题。截至2013年底，全县12个乡镇均有负债，乡镇债务总额达到21429万元（其中：逾期未还的债务1

2、4197万元，占债务总额的64.2%。不能否认，乡村两级债务转轨时期己积累成为一个沉重的、影响到国家财政安全和乡村社会稳定的包袱。高额的乡村债务阻碍农村的治理与发展，政府信誉严重下降，乡村财政入不敷出，政府的基本职能都得不到应有的发挥。二、乡镇债务的成因分析6自2000年起开始试点并于2003年全面推行的农村税费改革进一步加剧了乡镇财政困难。从收入角度来看，乡镇经济发展水平低导致乡镇财政收入不高。以山东省临沐县为例，目前，有一半以上的乡镇经济欠发达、市场化程度不高，农产品加工业尚属初级阶段，难以形

3、成高附加值、高税利的农产品生产、加工系列，使得乡镇政府难有充足的财源；从支出角度来看，乡镇财政支出呈现刚性增长，具体表现在以下几个方面：基础建设，招商引资，地方政府需要做的事情源源不断，地方配套支出在某种程度上也呈刚性增长，义务教育缺口难以弥补，据山东省临沐县调查，目前乡镇财政支出中最大的一块是中小学教师工资，占乡镇财政总支出的比重平均为44.8%，占财政供养人员工资总额的比重平均达75.2%。学校的危房急需要改造，人口高峰急需要新建学校，“双基达标”政策需要乡镇巨额投入。通过立法形式形成的各种法

4、定支出，造成县乡财政支出保持刚性增长。6现行县乡行政管理体制对乡镇债务的影响分析，由于“条块”分割的行政管理体制尚未破除，在我国普遍存在乡镇基层财权、事权不统一的现象。名目繁多的达标、评比活动，机构臃肿和人员过多致使刚性财政支出居高不下，“三乱”行为屡禁不止都对乡镇产生了较大的影响。名目繁多的达标、评比活动，耗用资金巨大；机构臃肿和人员过多致使刚性财政支出居高不下，据山东省临沐县调查，现有乡镇正式党政事业在编人员（包括教师）6930人，平均每个乡镇570人，另外还有大量编外及临时人员，截至2012

5、年底，各乡镇共拖欠职工工资3967万元，在乡镇负债总额中的比重为9.8%，如果加上拖欠养老医疗保险及因为人多而导致的管理费用的欠债，比重将上升为13.7%。以店头镇为例，农业人口4.5万人，现有党政事业在编人员（包括教师）538人，临时工50人，每年仅工资、养老医疗保险费用达990万元，而2008年财政本级收入只有780万元，大多要靠县财政转移支付，否则只能举债发工资、交保险或拖欠。“三乱”行为屡禁不止，一是名目繁多的集资摊派，上级职能部门摊派行为有增无减。以报刊征订为例，尽管有明文规定只订“党报

6、党刊”，但上级各部门各单位都强调本部门、本单位报刊的重要性，据山东省临沐县调查，近几年每个乡镇每年要订30种以上的刊物，订报费一般都在10万元以上。二是乱收费行为不断发生。受部门利益影响，一些国家明令禁止的收费项目，在许多地方仍然存在；有些地方和部门甚至不断“创新”收费项目，往往每增加一项业务，都要寻找种种理由或借口收费，同时，各种变相乱收费行为层出不穷。三、解决乡镇债务问题的思路与对策建议（一）抓财源建设，积极开辟乡镇财政新的收入渠道6创收是防止和解决乡镇债务的根本出路，就目前疲软的乡镇财力，单

7、纯地依靠上级政府拨款来减少财政赤字只能是“挖肉补疮”，只有努力创收、增强乡镇财力，才能使乡镇实现收支平衡，不再引发新的债务。一要积极调整农业结构，瞄准市场需求，大力发展实行专业承包或招商承包的高效农业项目。二要积极改善投资环境，充分发挥当地资源优势加大招商引资力度，努力培植新的经济增长点。三要大力发展私营经济，促进二、三产业快速发展，培植新的税源。四要提供有偿服务，在建立健全村级服务组织，为农民提供产前、产中、产后系列化服务的基础上，通过适当收取服务费用，增加乡镇财政收入。五要盘活存量资产，对长期

8、闲置的集体资产进行承包、拍卖，壮大乡镇财力。六要整顿集体企业，采用“关、停、并、转”的形式进行兼并整改，让集体企业扭亏为盈，增加财政收入。（二）改革现行财税管理体制按照市场经济的要求，转变乡镇政府职能。乡镇政府职能的转变方向是“管理”、“引导”、“服务”、“发展”，要“官退民进”，有所为有所不为；弱化其人权、财权、物权，加大其管理幅度，强化其服务功能。对乡镇政府的职能按照市场经济的要求进行重新界定，乡镇政府的职能及管理方式要从对经济事务的直接干预和直接管理逐步转移到法制建设和间接调