“乡政自治”：最好的改革选择

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1、“乡政自治”：最好的改革选择

2、第1　一乡镇政府该不该撤销？以及乡镇政府如何改革？是时下人们关注的一个焦点问题。围绕这一问题，人们提出了各种改革思路，综合这些思路，不外乎以下三种代表性意见：一是主张加强乡镇政府，将它建设成为一级完备（或完全）的基层政府组织；二是主张虚化乡镇政府，将它改为县级政府的派出机构――乡（镇）公所，实行“县政乡派”；三是主张撤销乡镇政府，实行类似于村民自治那样的社区性“乡镇自治”。第一种意见是早期的主导性意见。当初，人们之所以主张加强乡镇政府的建设，主要是基于这样一个现实理

3、由，即乡镇的“条块分割”体制瓜分或肢解了乡镇政府的大部分权能，使之沦为一级不完全的基层政府组织，乡镇政府很难有效地领导和管理本区域内的政治、经济和社会事务。“条块分割”体制，实际上涉及县级职能部门设在乡镇的“七站八所”与乡镇政府之间的权能划分和利益分配等关键性问题。尽管在不同的时期、不同的地区，设在乡镇的站所名称、形式和数量不尽相同，但基本上都是这样的，即有利可图的站所一般由县级职能部门直接管理或者以其为主导，乡镇政府辅助管理，而一些无利可图的站所则被视作“包袱”甩给乡镇政府管理，并由乡镇财政供

4、养。这样一来，那些由上级主管部门直接管理的站所势必会肢解乡镇政府的部分权能，同时，又与乡镇政府争夺乡村资源特别是财税资源，使乡镇政府在“权、能、利”三个方面都不能成为一级完备、统一、效能的政府。随后，由于乡镇机构的大肆膨胀，农民负担的有增无减以及农村税费改革进一步暴露出来的乡镇财政的严重危机等问题，人们将它们归咎于乡镇政府，认定乡镇政府是这些问题（特别是农民负担问题）的始作俑者。例如，有人就认为乡镇政府形同“三要政府”，“养了不少不该养的人，收了不少不该收的钱，做了不少不该做的事”，已经没有必要

5、再设立为一级政府，因而主张撤销乡镇政府，或者实行“乡派”，或者实行“乡镇自治”。这两种意见是当前较为流行的意见，尤其是前者更是得到了不少学者的赞同。在这种情况下，几乎没有人再主张加强乡镇政府的建设。客观地说，乡镇政府对于加重农民负担等问题的确负有一定的责任，但未必是“罪魁祸首”。实际上，在“条块分割”体制下，有相当一部分从农民身上汲取的资源（包括各种税费、摊派），通过“条条”被上级政府部门所拿走；另一方面，在现有的支配式压力型政府间体制下，另一些乡村资源则通过所谓的逐级“财政包干”以及后来实行的

6、自上而下偏重失衡的分税制，从乡镇财政直接抽取，自下而上地流向了上级政府。事实上，乡镇政府的实际所得非常少，特别是分税制以后，真正留给乡镇政府的法定税收都是一些分散、小额、难收的税种，乡镇政府为了征收这些税收不但耗费了它大量的精力，而且极容易与农民产生直接的利益冲突。似乎更糟的是，我国在自上而下的分税制改革中，各级政府并未及时地进行分权式改革，以致最终形成这样一种状况，即财税资源自下而上逐级向上集中，各种任务、指标却自上而下地逐级分解、落实给基层政府。处在最基层的乡镇政府境遇最糟，他们在完成上级的

7、财税征缴任务之后，乡镇财政的制度内收入已所剩无几。可怜的乡镇财政制度内收入在乡村公共品生产和供给方面尚且付之阙如，还要承担大量自上而下交办的各项事务（其中有不少事务本不属于乡镇政府）。这就迫使乡镇政府不得不在制度外“另辟蹊径”、自谋财路。而这些最终势必转化为农民负担，由此也就不难理解农民负担问题何以愈演愈烈了。主张撤销乡镇政府，实行“乡派”或者“乡镇自治”者，其潜在的前提似乎是，只要撤销了乡镇政府就能从根本上解决农民负担问题。这种想法未免过于简单！事实上农民负担问题并非仅仅是农民与乡镇政府之间利

8、益分配不公的问题，从更深层次上反映了我国社会“二元结构”以及“国家”与乡村社会之间关系的失衡。同样地，乡镇财政困境问题，也不能完全归咎于乡镇政府，在相当程度上，乡镇财政问题是由于现有的偏重失衡的政府间财税体制以及分割性的“条块”管理体制造成的。一些人之所以在农民负担、乡镇财政这样的问题上出现简单的思维定式，主要是他们将分析问题的视阈局限于乡镇政府本身，而忽视了上下级政府间权力结构、财税体制等制度性因素更为根本性的影响作用。二我既不赞成加强乡镇政府建设，也不同意现在实行“乡派”或“乡镇自治”。首先

9、，我认为加强乡镇政府建设完全不合时宜，乡镇政府根本没有必要建设成为一级“完全”（或完备）的政府组织。它在许多方面都不能与其上的政府组织相提并论，也没有必要仿效上级政府的建设模式来建构乡镇政府。乡镇政府与其上的任何一级政府组织都不相同，他们直接面对乡民而治。这种面对面（facetoface）的治理形式，决定了乡镇政府必须摆脱衙门式（或科层制）官僚作风和冷峻的政权面孔，保持较高的亲民性。而且，乡镇政府的干部与其上的各级政府“官员”都不一样，他们绝大部分都出身于农村，他们的父母亲、亲人甚至自己在进入乡