农村土地流转缘何出了问题？

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1、农村土地流转缘何出了问题？内容摘要：土地流转制度改革是当前农村经济体制改革的热点和难点。上个世纪八、九十年代税费上涨的压力促使荆门蒋村所在区域的农村地区出现了大面积的土地抛荒现象，并由此导致在地方政府“土政策”的推动下出现了一种本地“要逃离的”农户与外来“要进入的”农户之间通过买卖房屋连带“流转”宅基地和承包地的小农经济逻辑的土地流转实践形式，为我们理解当下规模化经营导向的土地流转试验可能出现的后发效应提供了一个很好的分析视角。关键词：农村土地土地流转规模经营小农经济逻辑一、农民负担激增中的土地

2、抛荒与土地流转2008年国庆节前后，我们在湖北荆门地区调查时发现当地农村在分田单干以后出现了规模巨大的“外来户”，进而又发现了一种不同于规模化导向的小农经济运转逻辑的土地流转模式，为我们理解当下的土地家庭联产承包责任制以及以此为基础的土地流转政策实践提供了一个很好的分析视角。以蒋村为例，早在1981年该村就开始试行分田到组的土地改革方案，并在时隔半年之后进一步推行分田到户的土地承包政策，促使农民的生产积极性在一定程度上得到提高。然而好景不长，到上个世纪八十年代末，该村已经开始出现土地抛荒现象，并

3、在九十年代中期达到顶峰。在土地抛荒的背后，一个至为关键的因素是包括三提五统在内的农业税费征缴总额在不断增加，农民负担在日益攀升，甚至曾经达到亩均360元的征收标准。与此同时，土地的产出水平和粮食价格却并没有同步上涨，农民的种田收益相对明显下滑。土地抛荒意味着农民不再愿意承当承包地所负担的农业税费，也意味着地方政府的财政收入遭遇新的困境。这就必然迫使地方政府一方面通过自上而下的压力型体制施压村组干部在不断提高农业税费亩均金额的情况下强化征税能力，一方面尝试推行各种政策的变通实践以化解土地抛荒和由此

4、而加剧的亩均农业税费上涨的压力。在分税制改革以后，地方政府财政收入更加依赖于农业税费，农民负担也在1996年前后达到农民所能够承受的极限。“官逼民反”的政治压力和越来越大的财政压力迫使地方政府对变通土地政策以化解伴随土地抛荒而来的农业税费收入减少的诉求更加的强烈，而土地流转政策则为之提供了一个难得的机会。实际上，在出现土地抛荒的初期，祖籍四川和湖北利川等经济发展水平更加落后地区的农民就开始涌入当地寻找谋取生计的机会。而外来的农民要想在当地立足，一要购买或新建房子以解决居住问题，二要获得土地资源以

5、解决生存难题，三要获得地方政府，尤其是村组干部对其居住权利的身份性认可。因此，“要逃离的”与“要进入的”就在地方政府的政策变通中达成了双方皆大欢喜的“交易契约”，逃离的本地居民将房子连同宅基地、承包地连卖带送地“转让”给了迫切想要进入的外来农民，并放弃了其在村庄里的一切权利，当然也包括一切义务，彻底割断了与生养自己的家乡的连接纽带。地方政府的政策变通主要是“帮助”本地要逃离的村民将房子与宅基地和承包地捆绑在一起连同村庄的成员权一次性地通过一种“形似流转，实是买卖”的所有权变更合同在“符合”法律规

6、定的界限内永久性地“流转”给了“要进入的”外来农民。按照相关的法律规定，农村的宅基地和承包地是集体所有，是不能进入流通市场自由买卖的，当地政府就“默认”双方村民的卖房与买房行为，而将土地承包权和宅基地使用权顺便“流转”给买房的外来村民，并注销了外逃村民的户口，为进入的外来村民注册上了本地户口，帮助完成了本地小农与外来小农之间的土地流转，从而也减轻了自身因为土地抛荒、税费空悬而带来的税费收入减少的压力。1997年，在农业税费居高不下的情况下，当地政府推行了土地二轮延包政策，之前外逃的本地村民彻底丧

7、失了承包土地的权利和机会。2005年，在取消农业税费、实行粮食直补政策的新形势下，当地以1997年二轮延包时的土地家庭承包情况为基准推行了土地确权确证的政策改革实践，外来农户的土地承包权得到进一步确认，外逃农户再一次也将是永久性地丧失了原本所有的承包权。而对于在1997年到2005年之间发生的小农之间的“土地流转”则根据双方的约定与协商结合实际情况加以处理并给予确权确证。由此导致在2005年，当地围绕土地流转而产生的法律与民事纠纷显著上升，最终蒋村以及所在区域的大多数农村都有不下于10%的原住民

8、将村庄成员权及其附属权利不得不“确权确证”给了外来的新住民，最高的村庄甚至达到了三分之二的规模。二、确权确证中的土地流转政策及问题呈现2005年当地地方政府在确权确证中推行的土地流转承包政策实际上已经完全剥夺了原住民的土地承包权，变相肯定了流转双方的土地“买卖”行为，违背了现今法律对土地只能流转而不能买卖的相关规定。然而，地方政府的政策行为也有其难言之隐。在上个世纪八、九十年代，农民负担不断加重，土地抛荒日益增多的情况下，任何人都难以预测到不久之后国家就会取消农业税费并对种粮农民实行直补的惠农政