完善地方政府立法的几点思考

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1、完善地方政府立法的几点思考【摘要】地方政府立法在现阶段表现出行政成分过重，公众意志较弱的特点，由此产生了一些问题，严重阻碍其良好发展。强化地方政府规章的公众意志性，建立开放式的立法体制是克服这一难题的有效方式。　　【关键词】地方政府立法；开放式立法　　【正文】　　《中华共和国立法法》第七十三条规定：省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。《立法法》的这一规定明确了地方政府成为了权力机关、国务院及其部委之外的立法主体。随着地方政府立法从备受质疑到广

2、泛接受，其具备的优势与存在的问题同样呈现在人们的面前。如何继续发挥优势，解决问题，完善地方政府立法工作成为了阶段性的关键问题。　　一、地方政府立法的状态　　（一）地方政府立法的应然状态　　《立法法》第七十三条第一款明确赋予了省、自治区、直辖市和较大市的立法权。第二款明确了此立法权运用的范围和目的，即“地方政府规章可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。”从目的论角度来说，可以理解为地方政府立法一是对法律、法规的补充，二是具体问

3、题具体分析，充分考虑各地方之间的差异，在不与法律、法规抵触的情况下，对具体行政管理事项实行特色立法。经过了多年的立法实践，地方政府立法无论从当初的制度设想还是从实践中所表现出来的优势，都让人对它的强大功能充满了期望。而这种期望正是地方政府立法的应然状态。　　首先，地方政府规章的补充功能。地方政府立法是整个立法体系的最低层次，既然是最末端，那么必然就负有“兜底”的特殊使命。因此，地方政府规章相比于国家的法律、行政法规、地方性法规，少了原则，多了操作。　　其次，地方政府规章的变通功能。虽然我国是法制统一的国家，但是地

4、区之间在地理环境、经济发展、地方特色、历史传统等方面均存在着较大差异。国家统一的法律、法规是无法将所有这些因素都考虑进去的。因此，地方政府规章恰好实现这一变通，采取具体问题具体分析的方式，在不与上位法抵触的情况下，达致整体与局部的完美结合。制定良好的地方政府规章，是促进整个区域社会、区域经济良好发展的推动力。　　再次，地方政府规章的“先行”功能。《立法法》第六十四条第二款规定：“除该法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定

5、地方性法规。”此款明确了地方性法规的先行功能。在实践中，由于地方政府规章与地方性法规相比较更加简便、灵活，因此，地方政府规章肩负着更多的先行立法责任。例如，湖南省政府在全国性行政程序法未法典化的情况下，率先推出了《湖南省行政程序规定》（以下简称《规定》）。实现了行政程序法在一定区域内的法典化。可以说使行政程序法典化进程跳出了理论层面，进入了现实世界。《规定》在实施中的一切成功与失败都是最宝贵的经验，规章“先行”功能的意义就在于此。　　最后，地方政府规章的法制化功能。我国建设法制社会的最关键点在于由人治向法治转变。

6、可以说我国的法律、法规不是太多了，而是太少了，不是太细了，而是太粗了。制定良好的地方政府规章可以成为法律体系这个庞大“骨胳”上的“肉”，使其丰满，没有漏洞。　　综上，地方政府立法应在整个国家的立法体系中发挥自身独特的优势，然而，地方政府立法制度是否完全表现出其应有的功能呢？　　（二）地方政府立法在现阶段的实然状态　　地方政府立法制度经过了十余年的推进，其蓬勃之势有目共睹，其积极作用毋庸置疑。然而整个中国社会的快速发展与地方政府立法制度相对的迟滞不前，形成了鲜明的对比。也正是由于这对矛盾，现阶段的地方政府立法出现了

7、一些亟待解决的问题。　　1、地方政府规章成为了行政管理者管理的工具。这也是由于政府立法的先天不足造成的。政府立法与人大立法的最大区别在于立法主体的不同。人大是由公众的代表来行使立法权，是可以体现广大公众的意志和要求的。而政府立法是由行政管理者行使立法权，立法者注定是高高在上的。当作为立法者的行政管理者们越来越意识到法律是有效的管理方式之后，他们就会在规章中更加关注行政权力主体、行政程序、行政强制方式等等。而这样形成的规章已经远远偏离了行政法的真义，即法律控制行政权的目的是双重的：一方面是防止权力的行使者滥用权力从

8、而保障公民的合法权益不受侵犯；另一方面则是使行政权能有效地运作，从而使行政活动发挥效能并能尽为民服务之职责。[1]也就是说行政法不是行政管理者管理相对人的工具，而是用来防止行政管理者滥用权力，使其公正、合理、有效地行使公权力的规范。　　2、地方政府规章成为了政府部门“造权”的法律。所谓“造权”就是创设行政权力。例如一部政府规章规定某项社会内容，必然需要一个主管机关。一旦成