欧盟区域刑事合作进程中的制度缺陷与对策——从《马斯特里赫特条约》到《里斯本条约》

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1、欧盟区域刑事合作进程中的制度缺陷与对策——从《马斯特里赫特条约》到《里斯本条约》内容提要:从《马斯特里赫特条约》到《里斯本条约》，随着一体化进程的不断发展，欧盟逐步加强了对内部区域刑事合作的影响。但是，这种变化的“代价”则分别体现为：成员国全体一致的决策机制、“框架决定”立法中的“民主赤字”，以及成员国利用“紧急刹车”条款以规避关乎其切身利益的敏感立法的适用等。本文重点探讨这些制度缺陷，进而评析欧盟在相关问题上的对策。一、刑事合作进程中的制度设计与缺陷　在刑事合作领域，1992年的《马斯特里赫特条约》，尤其是1997年的《阿姆斯特丹条约》

2、大大提高了欧盟对成员国决策的影响。在《马斯特里赫特条约》中，第K1条以及第K3条规定，为了达到欧盟自由迁徙等目标，欧盟理事会（司法与内务事务理事会）可以适用共同立场、共同行动以及公约等法律形式来规范成员国之间的刑事合作。《阿姆斯特丹条约》第29条、第31条以及第34条则规定，为了使欧洲公民在“自由、安全与司法的区域”中享有高度的安全保障，欧盟理事会在成员国刑事合作方面可以适用共同立场、框架决定、决定以及公约等法律形式。　这些欧盟条约的规定意味着，欧盟在刑事合作领域除了拥有与成员国协商以缔结国际公约的权力外，还有权适用对成员国具有相当影响力

3、的共同行动（《马斯特里赫特约》）、框架决定或决定（《阿姆斯特丹约条约》）等法律形式。在《阿姆斯特丹条约》生效后，框架决定和决定代替了共同行动。然而，无论是刑事决定的相互承认还是刑事法律的相互接近，“框架决定”的适用频率是最高的，也是最重要的。　框架决定的特点在于，对成员国的约束力仅反映在结果上，成员国可以根据各自的情况选择实施的形式和方法，其适用不需要经过成员国议会的批准或全民公决，即使框架决定的实施可能会造成成员国法律的修改或补充。虽然框架决定对成员国具有间接的约束力，但它对刑事合作领域的影响巨大，有学者甚至认为框架决定在第三支柱领域所

4、起到的作用类似于指令在第一支柱中的作用。因此，通过制定对成员国具有约束力（但不具有直接效力）的框架决定，欧盟加强了对成员国刑事合作的影响。　《阿姆斯特丹条约》第29条规定，建立“自由、安全与司法的区域”所需要的三种途径包括，更加密切的警务合作、司法合作以及成员国刑事法律的相互接近。第31条第5项还规定，在有组织犯罪、反恐以及贩运毒品领域，欧盟将逐步建立犯罪构成要件以及刑罚的最低规则。此外，第34条第2款第2项还规定，为了使成员国的法律与规定相互接近，欧盟委员会可以适用框架决定。这些规定表明，除了使犯罪构成要件以及刑罚这两个刑事实体法领域相

5、互接近外，框架决定不应当用于别的领域。此外，考虑到《阿姆斯特丹条约》首次规定刑事实体法的相互接近，应当对此进行严格的解释。因此，管辖方面的法律、刑事程序法以及在创制新的合作形式方面都不得适用框架决定。　然而，在实际操作中，欧盟除了在犯罪构成要件以及刑罚方面实施了相互接近外，还在管辖、刑事程序法以及新的合作形式等诸多方面运用框架决定，进而大大超越了欧盟条约的授权。比如，在创建新的合作机制方面，欧洲逮捕令的诞生完全取代了传统的引渡制度，并在规定中引入了32种犯罪不适用双重犯罪原则的做法，这样的变革是颠覆性的。　在犯罪种类方面，《阿姆斯特丹条约

6、》第31条第5项仅规定了构成要素与刑罚相互接近的3种犯罪，即有组织犯罪、恐怖主义行为以及贩运毒品。如果适用严格解释，只有上述三种犯罪可以成为刑事法律相互接近的对象。然而，实际涉及到的犯罪种类远远超出了欧盟条约中的规定，甚至超出了欧盟理事会坦佩雷会议以及“打击有组织犯罪新千年规划”中所包含的犯罪类型，而坦佩雷会议以及“千年规划”中的犯罪种类已经超越了欧盟条约的规定。　除了恐怖主义行为与贩运毒品外，借助“有组织犯罪”这个开放性的概念，其它许多犯罪都成为欧盟进行刑事法律的相互接近的对象，比如种族主义与仇外、高科技犯罪、贩运人口、财政犯罪、税务诈

7、骗、对儿童的性剥削、环境犯罪以及未经许可的入境、中转与拘留等。因此，欧盟主导的刑事法律的相互接近完全超出了欧盟条约以及相关的重要政策文件。通过适用包含上述内容的框架协定，欧盟理事会以及欧盟委员会似乎在故意忽视欧盟条约规定的限制，进而扩大对成员国刑事合作的影响。　这种变化的一个重要因素在于，自从《阿姆斯特丹条约》生效后，欧盟司法与内务理事会几乎再也没有通过传统条约的形式来规范成员国的刑事合作，而是在绝大多数情况下选择了更加灵活的框架决定，尽管欧盟条约第34条第2款第4项规定公约在该领域中也是一种立法形式。　因此，有学者认为，欧盟司法与内务理

8、事会越来越多地滥用了框架决定等立法形式，造成了欧盟决策的不透明与不民主：框架决定无需成员国议会的审查即可生效，而在此过程中欧盟议会也仅仅具有接受咨询的作用，监督力度不大，缺少共同决策的权力。