浅谈部门预算改革的深化

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1、浅谈部门预算改革的深化　　摘要：部门预算改革历经7年，效果显著，但在细化、完整、科学、民主、法治几个方面，仍需进一步深化。文章建议增加预算编制指导环节；深化“收支两条线”改革；完善适合国情的零基预算法；构建一个多层次的、有效的部门预算监督体系；修订预算法；推进其他配套改革。　　关键词：部门预算；预算指导；综合预算；零基预算；预算监督；预算法　　　　一、现行部门预算改革存在的问题　　　　（一）细化问题　　部门预算改革的最大成效就是改变了以前预算编制粗糙的做法，将预算细化到单位和具体项目，大大提高了预算的透明度。但是，由于部门预算的编制时间大大提前，在编制“一上”预算时

2、，部门和单位往往连下年的大政方针和具体工作计划都难以确定，要求财务人员编制出需要多少经费并细化到项目，十分困难，带来了两个主要问题：一是部门担心预算经费少了，影响明年工作，而尽量多报项目，这往往超出了财政的供给能力，财政部门只能削减部门编制的预算，使部门事倍功半，疲于应付。二是部门预算无法细化以致预算执行中频繁调整，达不到预定的改革目标。　　（二）完整性问题　　尽管很多地方进行了综合预算的试点，但有些部门单位的预算编制没有体现综合预算的原则，一些部门没有按规定将预算外收入和其他收入全部编入部门预算，审计发现，在2005年度中央预算执行报告中，少报一项政府性基金，20

3、05年底结余23.61亿元。有的预算外资金虽已列入部门预算，但支出仍是分资金来源自求平衡，未能统筹使用；有的预算外资金虽然纳入财政专户管理，但留用比例过高，随收随支。上述问题表明，综合预算思想在部门预算编制中并没有得到彻底执行。究其原因，除了传统编制思想影响之外，各类资金的管理方法不统一、预算外收入和其他收入的不确定性等都影响了综合预算试点的结果。　　（三）科学性问题　　部门预算改革要求采用科学的零基预算法，但“零基预算法”却难以真正实现。人员经费和公用经费采用公式计算，即将部门的编制内实有人数乘以人均人员经费标准或者公用经费标准，确切来说并不属于“零基预算法”。因

4、此，零基预算法主要体现在专项经费上。但是，中国现行的管理技术、财力以及政治体制制约了专项经费的排序过程。其一，零基预算要求的按成本效益分析的排序方法，在中国缺乏相应的人力和信息支撑，技术条件太差。其二，在财力非常紧张的情况下，如果严格实施零基预算，绝大部分的专项都可能无法得到资助，一旦这种情况出现，要继续推进零基预算就会面临非常大的阻力。其三，领导人批条子、打招呼影响预算决策的现象仍然继续存在，这意味着政治权力的非正式安排将会干扰零基预算的排序过程和排序结果。另外，零基预算原则与单项经费政策之间也存在冲突。教育、科技、农业、环保、文化宣传等方面的法律法规都对地方财政

5、相应项目的支出作出了具有约束性的规定，要求地方财政对这些项目支出每年要有一定幅度或比例的增长，这正好与零基预算的原则相悖。　　（四）民主性问题　　“公开性”是预算原则之一，没有公开就没有民主。从形式上看，目前各级政府预算已基本实现了公开化，并拥有财政部门、人大机关、审计部门、社会公众等多个监督主体，但是民主监督仍然难以有效实现。从财政部门看，其作为部门预算的直接监督者，更多关注的是预算资金的切块分配，而对部门预算编制的真实性、综合性、绩效性的审查并不重视。从审计部门看，近年来的政府审计报告揭示出预算管理领域存在的大量违纪违规案件，成为人大评价政府预算执行工作的一个重

6、要依据。但审计监督更多的是事后审计，并且，由于审计部门直接隶属于政府，这种既当“裁判员”又当“运动员”的方式，削弱了审计监督的作用。从人大机关看，由于受审查力量、审查时间等因素的限制，再加上缺乏相应的政府绩效评价体系及项目的成本效益分析，致使人大进行预算审查时，难以触及到实质性问题。从社会公众看，各部门预算案仅为部门、财政、人大获悉，社会公众信息匮乏，特别在目前政治大环境下，公众仍缺乏参与意识和有效的参与渠道。　　（五）法治性问题　　部门预算改革后，预算编制质量大大提高，预算约束力逐步增强。但是，由于长期以来，我国法律观念淡薄，监督不到位，在部门预算中利用职权腐败的

7、现象仍时有发生，而这些腐败行为在层层社会关系网的保护下，常常因核实查证困难而大事化小，小事化了。无法可依问题也比较突出。预算法虽对支出预算管理各方面都有规定，但比较原则、笼统，尚缺乏一些与之配套的子法，并且在部门预算改革中也没有将责任具体到人。这样在具体执行就有不少困难，尤其是对于检查出来的大量违反财经纪律的案件，财政如何处理，尚无可依的具体法规。尽管违反预算的事件时有发生，但迄今为止还没有一位政府官员因违反政府预算而被追究法律责任的。另外，按照预算法对预算调整概念的界定，只有当原来平衡的预算出现了不平衡或原来举借国内外债务的规模被突破才属于预算调整，在总支出仍