略论中国封建政权的运行机制

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1、略论中国封建政权的运行机制  中国古代封建政权,由于两千多年来一直实行君主专制制度,又处在一个生产、经济发展比较缓慢,幅员广袤,交通、联系薄弱,而且人口众多,民族复杂的社会里,这就决定了它和西方封建政权比起来,具有一种独特的运行机制。一决策  所谓决策,主要指的是由封建政权制定行政、军事、经济、人事等各方面的法律、法令、条例等,习惯统称为“法”。在君主专制制度下,面对千差万别的情况,只有靠频繁的决策,颁布大量的“法”,方能指挥全国政务,以保证统治之巩固与国家的统一。正如顾炎武所说,实行君主专制制度后,“尽天下一切之权而收之在上。而万几之广,固非一人之所能操也,

2、而权乃移于法,于是多为之法以禁防之……”[1]固然,此法要靠官员参与决策,更要靠官员执行,可是在长期的演变中,连这些官员的参与决策和执行,也都有法约束。[2]叶适曾说:“吾祖宗(指宋初诸君)之治天下也,事无小大,一听于法,虽杰异之能(指某些官员),不得自有所为,徒借其人之重以行吾法耳。”[3]其实,两千年封建政权全都推行这一统治方法,而且越往后代越严密。当然,这并不意味当时已是法制社会,因为法虽繁密,却可随君主意志朝令夕改,包括由臣下随时奏请,君主随意批准之更动,从而难免造成前法后法之矛盾冲突。为救此弊,便再立新法来弥补。可是由于社会种种条件以及封建政权本质的

3、作用,君主及参与决策大臣都高高在上,一般说情况了解不可能深入,新的决策、立法或许可解决旧法某些弊病,但又可能产生一些新的弊病,于是又要再决策再立法,形成恶性循环。[4]可见实质上封建政权还是“人治,[5]只不过以强调执行决策、立法的形式出现而已。由于本文是探讨运行机制问题,所以不得不着重从形式上切入,而首先研究决策这个封建统治机器运行最关键的一环。  决策,是君主专制权力的具体运用和体现。在西方,封建王权虽然也具有专制主义特征,但由于种种原因,总是不同程度地受到各种社会力量(教会、贵族、领主、市民等)的限制。而在中国,封建君主却拥有至高无上的权力。士大夫阶层为

4、了整个王朝利益,虽然想方设法,包括说服教育君主本人,对王权进行了某些有成效的限制,[6]但因为在中国社会条件下,士大夫阶层的力量主要就来自王权,并未形成一支独立、强大的社会力量,因而直到明清,这种限制还是很不稳定的。君主如果不愿接受某一限制,按制度他就可以随时摆脱。这一特点也就决定任何决策,其关键人物是君主,最后必须由君主拍板定下来。朱熹说君主“以制命为职”,[7]便反映了这一特点。  可是由于“人君……一身之精神有限,耳目之见闻不周,人不能尽识也,事不能尽知也,故必择大臣而信任之……”[8]使之参与决策。他们主要是宰相,同时还有秘书咨询官员。  宰相最重要,

5、是“君之辅。一日非其人,天下受其害矣”。[9]其权力有二,一是议政权,一是监督百官执行权。所谓议政权,就是辅佐皇帝决策。“共议国政,此宰相职也”。[10]以赵宋为例,“旧制,宰相早朝,上殿命坐,有军国大事则议之”。[11]议政形式虽远不止这一种,但原则历代是一样的。议论后,一般便由君主拍板决定。  不过,君主与宰相总是处在矛盾的统一之中,一般情况下是统一的。君主挑选比较满意的大臣为宰相,对他们的建议往往采纳,并据以作出决策。但有时难免相互又发生矛盾,政见不一,于是君主便会向左右近臣作些咨询,这是很自然的。咨询多了,他们便逐渐形成一支政治力量。这类左右近臣,各朝

6、分别有宦官、外戚、佞幸、侍从等等,但从整个封建政权历史看,起作用最经常,许多时期还有制度、法令依据的,是秘书咨询官员。如西汉的中朝官,东汉的尚书,魏晋南北朝的门下、中书官员,唐宋的翰林学士、中书舍人等。[12]晋制明白规定门下侍中“备切问近对,拾遗补阙”;[13]唐代翰林学士称“内相”,可以“朝夕召对,参议政事”,[14]即其例。  这样,在决策这一最关键环节上,便逐渐形成两组基本的制衡机制,力图保证决策之正确:(1)君主与宰相之间的制衡,君主才干有限,决策失误,宰相可以通过议政,尽量予以纠正;宰相谋略失误,君主可以拒绝接受,另行决策。这是最主要的制衡。  (

7、2)如果秘书咨询官员得宠,常受顾问,就形成君主、宰相和秘书咨询官员三者之间的制衡。宰相谋略失误,君主可通过顾问,据秘书咨询官员意见决策;秘书咨询官员谋略失误,宰相可通过议政、谏争,促使君主予以摈弃。由于此故,宰相与秘书咨询官员难免发生矛盾,但从基本上说,二者彼此弥补缺陷,相辅相成,这正是封建统治机器运行的一种特殊机制所在。  为了防范于万一,尽可能保证决策质量,即使决策已经君主、宰相议定,秘书咨询官员也无异议,并起草文书下达,有关官员(主要是给事中)还可行封驳之制。  所谓封驳,涵义有一发展过程。唐宋以后主要指如下内容:  (1)按制度,体现决策之诏敕必须经给

8、事中审署,颁下执行。如给事中认为诏敕内

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