试析政府公共管理职憾重构的思考

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1、试析政府公共管理职憾重构的思考论文关键词：政府　公共管理职能　官僚体制　市场化重构　　论文摘要：政府公共管理职能是政府职能的一个重要组成部分。我国在高度集权体制下形成的政府公共管理职能，已不适应全球化、信息化、市场化发展的当代社会，必须理清和重构我国政府公共管理职能，以适应社会发展的需要。　　政府公共管理职能是政府职能的一个重要组成部分，它是指政府对公共事务实施管理的职能，该职能主要源于社会中存在的与私人事务相对应的公共事务，主要涉及全体社会成员公共利益的公共产品与公共服务的相关活动。在全球化、市场化高度发展的今天，理清并重构我国政府的公共管理职能，对我国政府职能的转换、政府

2、机构的改革，不仅具有重要的理论价值，更具有丰富的现实意义。对国家政府的职能，马克思在《资本论》中有这样的界定，即“既包括执行由一切社会的性质产生的各种公共事务，又包括由政府同人民大众相对立而产生的各种特殊职能。”显然，马克思在这里把政府职能划为两大部分，一部分是指一切人类社会具有共性性质的公共事务管理职能，另一部分是指体现统治阶级意志和利益要求的特殊职能，而自从国家诞生以来，政府就是这两大职能的天然执行者。按照这一思路，几乎所有社会主义国家在社会主义实践中，均毫不例外地突出强化政府的作用，并逐渐演化为高度集权的计划管理体制及无所不能的全能型政府职能模式。从公共管理方面来看，在

3、我国政府中主要表现为:其一，按公共事务的行业门类、外在形式、公共产品和公共服务的种类设置机构部门，并把由此设置的政府职能机构细化，下设层次众多执行机构实施管理。其二，管理职权高度集中，并自上而下地以计划管理形式为主，具体表现为审批、发文、执行的僵硬方式。其三，公式管理部门统称“事业单位”，纳人政府编制，既造成机构臃肿，又使其职能简单地行政化。其四，具体管理体制上，实行部门所有、条块分割的管理方式，人为割裂了各组织间的横向联系，造成信息封闭、交易成本增加。以上四个方面的特征表现在西方公共行政学理论中，就是具有广泛影响的“宫僚制”政府的职能特征，也就是说，我国政府公共管理职能具有

4、典型的“官僚制”色彩。官僚制由于代表行政组织方式的理性和效率，在资本主义大萧条和二次世界大战的危机时期，这种官僚制模式在资本主义国家得到了广泛的实践。其在政府的公共管理职能上最为显著的特征就是:第一，强调公共事务及公共服务的官僚制独占模式，认为政府组织才是提供公共服务的基本形式，只有如此，才能为社会提供基本的公平、平等感;第二，注重官僚制组织机构的层级和严格的规章制度，以保证组织运转的效率。公平与效率，这两大特征正好迎合了官僚制最初的设计初衷，应该说，官僚制的实践为资本主义国家起过很大的作用，在政府公共管理方面，它解决了人民当时希望解决的基本问题，如社会的稳定、社会基本保障和

5、公平、社会公共物品如道路、排水、教育等的供给，在社会大萧条和危机时期，它显得尤为突出，功不可没。然而，任何组织体制都是与一定的历史条件相适应的，官僚制是资本主义大工业生产条件下的产物，它符合的是那个时代政治、经济和社会的体制特征，随着社会的发展，尤其在全球化和信息化高度发展的当代社会，已经表现出与大工业生产社会完全不同的特征，官僚制就难免其落寞和失败的命运。例如，严格的科层制度和规章制度曾是官僚制文化的核心，也是其津津乐道的效率的保证，能保证通过千篇一律的公共服务来满足公众的需求。在信息社会，刻板、僵硬的规章却成为追求效率、满足人们个性化、多样化的公共需求的最大障碍。同时，由

6、于官僚制极力推崇政府垄断和权力集中，久而久之，反而形成了公共管理领域效率的低下。随着市场化的发展，市场竞争的原则同样要求打破政府对公共服务部门的垄断，以求效率的提高，由此，官僚制政府管理模式在社会发展的潮流中只能无奈于失败的结局。“政府是我们使用的一种工具，一旦这个工具过时了，重新发明的过程就开始了。我国政府在高度集权的计划体制下形成的公共管理体制由于具有与官僚制相同的特征，官僚制政府的没落，同样要求我国政府公共管理职能必须重构。政府公共管理职能重构并不是指职能简单减少，而是其职能强化、弱化和转化并举。(一)变全能型政府为“有限政府”。全能型政府不受社会和法律制约，政府在自身

7、规模职能、权力和行为方式上具有无限扩张倾向。全能型政府的失败在公共事务上的一个典型例证就是西方“福利国家”神话的破灭。从第二次世界大战后开始，西方国家政府职能，尤其是在社会福利和社会保障等公共管理职能上进一步扩大，实行了一揽子“从摇篮到坟墓”的高福利政策，内容遍及医疗、教育、环保、邮政、消防、失业、养老等方面。政府公共管理职能似乎无穷无尽，这从政府开支的不断增加可见一斑。世界银行权威报告指出:“西方发达国家政府总支出占GDF的比重，1870年低于10%,1937年仅20%多一点，1950年接近40%,1