“镇管社区”：快速城市化进程之社区管理模式探索——以浦东航头镇大型居住社区为例

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1、“镇管社区”：快速城市化进程之社区管理模式探索——以浦东航头镇大型居住社区为例----社区管理论文-->第一章导论中国城市社区建设已经走过20多年的历程，不仅在满足人民群众生活基本需要、化解改革进程中的社会矛盾、倡导良好的社会风尚、保障改革顺利进行等方面发挥了不可替代的作用，也为构建社会主义和谐社会提供了有益经验。随着改革开放的深入，中国原有的城乡二元结构在不断加速的城镇化进程中转型。市场经济的发展促使社会流动性增强，传统的单位体制逐渐瓦解。社区成为维持社会秩序的重要组织形式。我国社区建设兴起于20世纪八九十年代，1986年，民政部第一次在政府决策中引入“社区

2、”这一概念。民政部在2000年发布的《关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。”当前，我国正处于社会转型的关键时期，经济社会的巨大变化、人们生活方式的改变、各类社会矛盾的暴露、居民生活需求的多样化都在人际关系集中的社区内反映出来，给社会管理带来了新的挑战。大型居住社区是在吸取上海居住区规划发展历程经验的基础上，结合当前新市镇规划实施和周边的建设发展条件，迎合社会需要而构建起来的。无论在规划理论、建设实践和运行机制上都具有实验性和前瞻性意义。早在2003年、2005年，上海分两批规划了用地面积约25平

3、方公里的大型居住社区原基地，主要分布在宝山顾村、南汇周康航、嘉定江桥、浦东曹路、闵行浦江松江泗泾、青浦华新等地区，加上2008年推进的浦东三林经济适用住房基地，规划总建筑面积约2600万平方米、住宅面积约1900万平方米。自1990年开发开放以来，上海浦东新区经济的迅猛发展举世瞩目，而在经济开发和政策安排的双重外力影响下，其城市化进程也异常迅速；2010年底，浦东新区有13个街道、25个镇，752个居民委员会和393个村民委员会，其中46%的城市化区域都分布在“城郊结合部”。浦东作为改革开发开放的前沿阵地和综合配套改革示范区，针对快速城市化特点和大区域管理要求

4、，为满足大规模人口迁入和集中居住的服务需求，积极进行社区管理制度创新，探索实践“镇管社区”管理体制。“镇管社区”概念是1993年浦东原严桥镇（现属于花木街道）最早提出的，指的是“在现有的行政架构下，以党的领导为核心，以社区共治为方向，以基层自治为基础，在镇与居委之间搭建覆盖各居住区的综合性管理平台、网络化服务平台和协商式共治平台，从而形成公共管理服务有效下沉、社区自治共治逐步发育的一种社区管理模式”1。第一节研究背景及研究意义一、研究背景随着城市化进程的不断加快，上海积极推进大型居住社区规划建设。自2003年起上海先后在浦东、宝山、闵行、奉贤、嘉定、青浦、松江

5、7个区统一规划、组织实施37个大型居住社区建设2。浦东新区范围内目前规划布点有12个大型居住社区。围绕上海市大型居住社区总体规划和推进目标，浦东新区大型居住社区建设取得了积极成效，周康航、三林等大型居住社区基地基本建成，居民开始陆续入住。大型居住社区建设时间紧、基地多、任务重、要求高，人口结构复杂，管理难度较大。随着部分基地的建成，大居工作难点和重心由基地建设为主逐步向社会管理转移。在“强镇优街”原则和“镇管社区”模式下，大居的社区服务和公共管理由所在镇负责，使相应镇建设和管理等公共支出大幅度增加。受到一些制度设计的先天性限制，“镇管社区”运作也凸显了一些问题

6、。其中最显著的问题在于，大居居民从市区搬到市郊，对社区运行和管理提出更高要求。因此迫切需要对大居“镇管社区”模式下的社会管理工作进行研究并作出制度性安排，在充分发挥镇政府在大居建设及管理中作用的同时，明确区、镇、社区各级相应的事权和财权。第二节国内外研究现状分析一、国外研究综述国外社区的发展和管理是伴随着资本主义的兴起而开展的，最早可以追溯到西方社会的福利救济活动。斐迪南·滕尼斯在《共同体与社会》一书中第一次系统地描述了社区，也标志着社区理论的诞生。滕尼斯认为，社会和社区都是被假设出来的极端的结构，虽然它们都可以作为一种理想的社会关系，但是二者却是截然不同的对

7、立物。20世纪初，许多欧美国家兴起的“睦邻运动”，旨在促进社区成员的沟通和融合，培养社区成员的自治和互助精神。到20世纪中叶，面对战后重建的繁重任务，许多国家把社区建设和管理提上议事日程。20世纪90年代前后，以美国学者奥斯特罗姆夫妇为核心的学者提出了多中心治理理论后，给西方国家的社区治理带来了新的挑战，治理理论由此兴起。库伊曼的《现代的治理》、全球治理委员会的《我们的全球伙伴关系》、罗茨的《新的治理》等研究成果相继传入我国。“治理”超过了传统意义上国家对社会的“统治”概念，打破了社会科学中传统的两分法思维，即国家和社会、公共部门和私人部门、计划和市场等。作为

8、一种政治管理方式，它更加强调都是协调，