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1、国外政府预算理论对中国政府预算改革的启示杨玉霞 窦丽鸥[摘要] 我国政府预算改革刚刚起步,如何更好地规范我国政府预算以适应市场经济发展的要求是一个亟待研究的重要课题。本文将国外理论界对政府预算的理论研究与实践探索进行系统的归纳与总结,从中梳理出对我国政府预算改革有所启示和依据的相关理论,以期对我国市场经济体制下的政府预算体系的构建能起到推动作用。[关键词] 中国政府预算改革;国外理论研究综述;改革路径随着世界经济一体化和我国市场经济的不断发展,我国政府预算已远远不能适应这一形势发展的要求,如何对政府预算进行改革,已成为当前我国市场
2、经济体制改革的一个重要课题。在我国政府预算改革才刚刚起步的情况下,为了避免走弯路,就有必要借鉴世界发达国家在预算理论研究及实践中的一些经验。因此,将国外理论界与实际工作部门关于政府预算理论研究和实践探索进行系统的梳理和归纳,从中总结出对我国政府预算改革有所启示的经验有着重要意义。一、对我国政府预算改革有所启示的国外预算理论综述政府预算研究在西方国家的兴起,经历了大约300年的发展历程。从理论沿革角度,可以认为,当代西方政府预算理论是从19世纪到20世纪30年代初自由市场经济时期的预算管理理论,以及20世纪30年代到60年代初的政府
3、预算调节经济功能理论的基础上发展和完善起来的。这其中对我国目前的和未来的政府预算改革有所启示和依据的相关理论主要有渐近预算理论、尼斯坎南官僚预算最大化模型、“软预算约束”理论、公共决策中的“排队”理论、费用论、报酬论和整体政府论等。政府预算渐近主义兴起于20世纪60年代中期,开山之作是瓦尔达沃斯基(ArronanagementByObjctives,简称MBO)。由于“水门事件”的影响,MBO又为零基预算法(Zero-BasedBudgeting,简称ZBB)所取代。1989年乔治·布什就任美国总统后,引入了“弹性冻结政策”来平衡
4、预算,由于“弹性冻结政策”过分依赖于高经济增长和低税率,出台不久便告失败。1997年,克林顿总统时期,国会又通过了《平衡预算法》(BalancedBudgetAgreement),努力缩减赤字,取得了较好的成果,但又因美国经济的衰退及“9·11”事件而化为乌有。我国改革渐近主义预算的最初尝试始于20世纪80年代末期的“零基预算”改革,但系统的、具有实质意义的改革则始于1998年以来的部门预算改革。2.与渐进主义学派并存于60年代的,还有公共选择理论中的预算理论。公共选择学派的理论家创建了两个最重要的预算模型:中间投票人模型和尼斯坎
5、南(Niskanen)的官僚预算最大化模型。前者是一个关于公共产品需求的模型,后者是一个供给的模型。尼斯坎南的官僚预算最大化模型描述了政治家和官僚在预算交易中的关系。尼斯坎南有两个基本假设:一是官僚一直在争取预算最大化;二是官僚通常能实现预算最大化。基于这两个假设,尼斯坎南建立了官僚预算最大化模型。1974年,米格和柏兰格对该模型进行了修正。他们认为官僚最关心的是自由裁量权,从而是追求自由裁量的预算(即收入超过最低成本的部分)最大化的。当然,他们也指出,自由裁量的预算是以丰裕的总预算资金为基础。尼斯坎南后来也认为,官僚的效用是自由
6、裁量的预算和产出的函数。在过去的30年里,大量经验研究对尼斯坎南主要假设与结论进行了全面的验证,但大多数的这些经验研究都没有能为尼斯坎南模型提供支持。3.软预算约束是指政府预算无法对政府行为形成强有力的约束力。一般来说,市场经济下政府公共服务是无偿提供的,必须靠财政拨款,因此,财政预算是约束政府行为强有力的手段。它既规定了政府服务的内容,也规定了政府公共服务的质量。而软预算约束限制了这一作用的发挥。软预算约束主要表现为政府行为失去控制、财政支出失控和预算失控。产生软预算约束主要是由于公共资金分配的不公平性,预算外资金的存在和财政支
7、出中的“粘滞性现象”。软预算约束理论告诉我们,政府预算的核心是公平分配预算资金和全面控制支出部门的收支。公平和全面是贯彻在政府预算制度建设的基本问题。然而,政府预算制度的建设却往往歪曲了这一原则。从美国50年代的分项排列预算、项目计划预算,到我国的基数法预算,人们都在自觉不自觉地歪曲“办事原则”和“效率的原则”。同时,如何有效地削减“过时机构”的预算,也是政府预算的难题之一。4.公共决策中的“排队”问题是由公共资源短缺所引起的。解决资源短缺的基本方法是竞争,是一种重要的“排队”方式,也是提高资源配置效率的基本途径。一般来说,政府支
8、出可根据“效率规则”和“权力规则”两种规则排队。按效率规则排队就是按效率原则来确定哪些公共需求应当列入现实的政府供给范围。权力规则也称为权力竞争规则,权力竞争的根本问题是公共选择,但公共支出项目选择往往更取决于政府决策。而政府决策的特点,一是决策取
