论行政规划变更的法律规制论文

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1、论行政规划变更的法律规制论文关键词:行政规划变更/公共利益/比例原则/信赖保护原则内容提要:当下中国的行政规划似乎是在一个法治的“真空”内运行，规划的变更表现的尤为明显，完全不顾及行政行为的信赖保护，也不对合法权益受到损害的利益相关人予以补偿。这种现象的存在严重背离了我们建设法治政府的要求，也极大的损害了民众对政府的信任和尊重。因此，有必要对行政规划变更中所存在的主要问题进行反思，从而在实体和程序两方面对行政规划的变更予以法律规制。当人类进入现代社会，社会生活愈加复杂.freelacyofthelaw）”和信赖保护原

2、则。法律至上原则要求行政机关的职权行为必须得到法律的授权和以法律为最终依据，对一些可能对人民权益造成重要的危害的行为必须由法律来规定而不能行政机关自己裁量。信赖保护原则是指行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政行为，确需改变行政行为的，对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。6可惜的是，这两个原则在当下中国并没有得到实施，以致于在现实中“没有法律依据也可以制定行政规划已经成为司空见惯的通例”。7而行政规划主体不合法、超越法定权限、背离法定程序等似乎也不是什么离奇的事了，而

3、通过这种规划得来的结果，又不被行政机关自身尊重。以城市规划为例，“就时常发生一些遵从领导意志而忽视规划严肃性的例子，往往因个别领导一句话就改变原有的规划。”8这种随意地变更之所以产生，在很多时候是因为行政机关简单地、错误地把公共利益等同于其自身的利益，把利益代表者和维护者（政府）当作了利益人自身（民众）的结果，以为只要扣上“公共利益”的帽子便可以任意行为。于是，实践中便产生了大量行政机关和社会组织假借“公共利益”之名而损害民众利益之实的事件。毫无疑问，政府如此行为的结果是相当有害且具有“破坏性”的，既破坏了其自身工作

4、的连续性和稳定性，使公民权利、公共秩序乃至整个社会都会处于不稳定、无序、多变的状态，也使得民众对政府的信赖不断丧失。2．行政规划变更的程序不公开、不民主、不完善，严重侵犯利益相关人的权利行政规划的终极目的是更好地促进社会的发展，其行为大多关涉大众福祉和公共利益，其一旦以法定程序确定下来，便会对一定区域和范围内的公民产生不可忽视的影响。然而，当下中国的行政规划无论是制定程序，还是变更程序我们都无从看到规划所涉及的利益相关人的身影，当然，也听不到他们表达自身利益的声音。9于是，一次次的行政规划的变更都是在利益相关人没有参

5、与，甚至毫不知晓的情况下作出。那么，这种规划的合法性和正当性到底缘于何处呢？难道仅仅因为政府是公共利益和人民的代表，其就可以撇开其“被代理人”——人民而任意行为吗？需要注意的是，对于行政机关作出的行政规划，由于其涉及当下以及未来某一段时期内政府对社会资源和利益的调控和分配，基于对政府的信任和对其特殊地位的考虑，民众对其是不可能不加理会的。通常情况下，民众会按照行政规划所确定的方案和路线来调整自己的行为。例如，当行政规划把城市的一个区域规划为开发区时，很多民众可能便会争先恐后地到该地投资。然而，在一个不是相当长的时间内

6、，政府便废止了原来的规划而重新做出另外的规划，而这种规划的变更只是因为领导人的更替或者执政理念的转变（这种情况在当下中国也并不少见）。或许，可以有这样或者那样的理由来充分证明政府规划变更的必要性。然而，民众按照行政规划所进行的投资和建设，所消耗的物力和财力难道就这样随着规划的变更而付之东流而吗？如果说市场经济条件下，理性的“经济人”必须面对决策中的风险和承担因这种风险而来的损失，那么这种因规划变更而带来的风险和损失是不是应该由民众来承担？3．行政规划变更的救济和补偿制度缺失，致使利益相关人的合法权利得不到保障可以确定

7、无疑的是，在很多情况下，行政规划的变更会给相当一部分相对人造成不利的后果，尽管并不总是这样。然而，对于行政规划变更不服的救济，我们几乎无法从现行法律中找到有效的法律依据。按照当前行政法的理论和分类，行政规划及其变更行为是抽象行政行为。根据《行政复议法》的规定，这种变更可以在复议过程中一并审查，然而这种行政机关内部的救济方式所能起到的作用并不如意。10而根据《行政诉讼法》的规定，抽象行政行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，因行政规划受到损害的权利基本上处于无救济状态。对行政规划的变更进行合理的法律规制应该是行政

8、规划制度中的一个极为重要组成部分，其重要性就在于对已经按照法定程序和充分听取公众意见的规划予以有效的“保护”，这既是对民众利益的一种保护，也是对先前的行政行为的公信力和确定力的尊重，毫无疑问，这也是诚信政府、责任政府的内在要求。因此，我们所架构的行政规划变更的具体制度和程序也应当以此为价值和逻辑起点。11本文将从实体和程序两个路向进行展开，并着