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1、美国食品监管改革及其对中国的启示刘亚平 摘 要:比较和理解美国如何建立起适应现代工业社会需要的食品监管体系,可以帮助我们更好地认识当代中国政府在食品监管领域所面临的问题和思考未来的发展。美国进步时代的改革是一个利益冲突和妥协的过程,社会就食品安全最终达成共识:以联邦政府来承担食品监管职责,并设立由专家组成的独立管制机构来实施监管。在当前中国,争议的焦点在于:食品安全应当由政府还是企业承担责任?应当由哪级政府来管理?交由哪个部门来管理?文章认为,由地方政府承担食品监管总责任的制度安排源于我国食品生产
2、业的基本情况和向市场转型的基本环境但由于没有一个在食品安全领域做出过特别贡献的部门,致使监管职责的分配上一直存在较大的争议,未来的发展取决于哪个部门能够获取足够的政治支持。 关键词:食品安全;食品监管;进步时代;改革中图分类号:D035文献标识码:A文章编号:1000-9639(2008)04-0146-08 近年来,中国政府一再加强对食品安全的监管力度和投入,从八大部委牵涉其中,到成立综合协调部门,到将食品安全纳入政府突发事件应急机制范畴,再到酝酿和起草全国性食品安全法,食品安全已经上升到各级政
3、府的工作重心中来。在向市场经济转轨的过程中,政府应当如何培育市场的发展,如何对影响市场运作的力量施加必要控制而又不伤害市场发展的微观机制,这是现代中国政府在管制领域碰到的最大挑战之一。美国初步建立起食品监管体系是在进步时代。正是在这一时期,美国人首次认识到工业化和城市化的进程给他们的生活带来的变化和问题,并尝试去应对这些变化和处理这些问题。两部关于食品监管的法律《肉品检查法》和《纯粹食品药品法》使得一直以来沸沸扬扬的食品安全问题在相当长一段时间内从公众议程中消失,它被看作监管领域少有的代表公共利益的
4、例子之一(Wood,1985)。回顾和理解美国进步时代的食品监管改革,对于更好地认识中国当前的食品安全监管所面临的挑战和思考未来的发展有着不容忽视的意义。一、艰难的改革历程在急速工业化和城市化的时期,美国人珍视的传统价值理念如地方自治、自由市场、最小政府等已不再适应工业化和城市化带来的系列挑战。现代科学技术的发展使得人们无法只通过肉眼来判断食品的质量,产品在全国范围内的流通使得建立在熟人社会基础上的信任和责任基础不复存在。社会盛行的理念是“商业造假是成功的合法手段”(Young,1989),食品造假
5、泛滥成灾。正直的商人受到排挤,“做生意讲诚信,以公平的价格制造销售高质量的产品,这并不能保证商人获得利润。事实上,这种做法会让他们处于不利的竞争地位”(Wood,1985)。化学和生产方面的新技术被用于以更低廉的成本生产同样功能的食品,整个食品行业被重新洗牌,原有的生产商感受到了巨大的竞争压力和威胁。同时,企业积极谋求641Page2兼并或联合以降低生产成本,实现规模经济,严重威胁着那些未能组成托拉斯的零散小企业。“经济结构的巨大变化加上新利益的组织和动员对于政策议程和政治的本质产生了重大影响”(E
6、is2ner,2000),人们认为地方市场的衰落和大企业的权力扩张是对产权、现有财富和经济力量分布的重大威胁,因此强烈感受到改革的必要性,呼吁政府采取行动。但是不同的利益群体希望从改革中获取的利益各不相同,从而难以形成改革所需要的有力利益联盟。改革的阻力也是相当强大的,大型垄断集团如牛肉托拉斯积极向政府施加压力,小的商人如牧场主则组织成各种协会或联合会来进行游说。这样,尽管自1880年代开始,各种版本的纯粹食品议案一再被提交到议会,但是在人造黄油商、精炼威士忌酿造商等的强烈反对下,管制的努力一再受挫
7、。1890年参议员彭德克(Paddock)提交议案,要求反对食品行业的商业欺诈,保护生产商和消费者的利益,改进美国食品在海外的声誉,促进出口。尽管有来自市民、州议员、批发商、贸易董事会和农场主的支持,但却因为来自南部诸州的参议员坚决捍卫州的权利而未能通过。1892年议案再次提交参议院,这次的条款要温和许多,然而,棉籽油生产商担心未来的法律执行将会不利于掺杂的猪油,因而强烈反对该项议案,并成功阻止了该议案在众议院的通过(Young,1989)。面包粉生产商之间的争斗也是联邦食品议案难产的原因之一。塔塔
8、粉生产商希望通过管制将加入明矾的酸面包粉生产商置于不利地位,而酸面包粉生产商希望管制执行不会歧视他们的产品。最终的局面是,“不管议案是如何措词的,它都遭到来自两大面包粉阵营之一的反对”(Anderson,1958)。威士忌酿造商之间的利益冲突也令食品议案一再受阻。来自肯塔基、马里兰、弗吉尼亚和宾西法尼亚的纯威士忌酿造商,与伊利诺伊、印第安纳和俄亥俄的混合威士忌酿造商针锋相对。纯威士忌酿造商认为,混合威士忌是“不纯正”的,因此需要对之进行管制。迅速获取市场份额的混合威士
