论宪法在社会管理创新中的保障作用.doc

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1、论宪法在社会管理创新中的保障作用社会管理创新，首先是中共中央在2004年《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中第一次提出来的：“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新。”“深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”2007年党的十七报告再次强调：“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。”2006年3月14日，十届全国人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》专门设立了“完善社会管理体制”一章（第42章），明确规定：

2、“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，推进社会管理体制创新。”2011年3月14日十一届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》更是专门设有一篇“标本兼治加强和创新社会管理”（第九篇），下设“创新社会管理体制”、“强化城乡社区自治和服务功能”、“加强社会组织建设”、“完善维护群众权益机制”、“加强公共安全体系建设”5章，强调“适应经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的新形势，创新社会管理体制机制，加强社会管理能力建设，建立健全中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定。”此外，

3、值得一提的是，2011年9月中央社会治安综合治理委员会更名为中央社会管理综合治理委员会。[1]显然，在当今中国，社会管理创新不仅是党的要求，而且已经成为国家的重要任务和工作重点。虽有的学者认为，社会管理的主体包括政府和社会组织[2]，但多数观点认为，社会管理主要是政府对社会的管理，是指政府对除政治、经济以外的各项社会事务（例如劳动就业、社会保障、食品安全、居民住房、安全生产、环境保护、教育、卫生、体育、民政、人口计生、城乡建设等）的管理。2004年2月21日，国务院总理温家宝在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话时指出：“在社会主义市场经济条件下，政府的主

4、要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。”“社会管理。就是通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛盾，调节收入分配，维护社会公正、社会秩序和社会稳定。加强社会治安综合治理，保障人民群众生命财产安全。保护和治理生态环境。加强社会管理，必须加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。”[3]随着我国市场经济的发展、风险社会的到来以及和谐社会的建设，过去计划经济时代那种以“单位”和“准单位”为基础构建的“大一统、指令型”[4]的社会管理体制已经不能适应时代发展的要求了，需要改革，需要创新。“推进社会管理创新，关键是要切实转变政府职

5、能”，“要重点解决政府社会管理职能‘缺位’、‘越位’、‘错位’的问题”。[5]笔者以为，社会管理的创新，主要包括：（1）社会管理范围的创新，原来由政府直接管理而实际上社会可以自我管理的事务交由城乡基层自治组织、社团、行业组织、社会中介组织以及民间组织等社会组织去做，发挥社会组织在社会公共事务管理中的作用；（2）社会管理方式的创新，即使仍由政府管理的事务，也让社会协同合作，让公众参与；（3）社会管理机构的创新，例如“大部制”6改革、行政服务中心的创建等；（4）社会管理央地关系的创新，即合理划分中央政府与地方政府在社会管理方面的权责。“创新不是刻意突破现有宪法和法律的界限，而是更好地维护宪

6、法、执行法律。社会管理创新必须在尊重宪法、法律的前提之下进行，不能违反有效的法律规定。”[6]社会管理的创新，离不开也不能离开法律的指导、监督以及支持和配合，当然也离不开并不能脱离宪法的指导和监督，社会管理的创新不能忽视宪法的保障作用。一、宪法在社会管理创新中的立法指导作用社会管理的创新，在依法治国的今天，当然离不开立法，这不限于全国人大及常委会制定有关社会管理的国家法律，还包括国务院制定有关社会管理的行政法规，各部委制定有关社会管理的部门规章，以及较大的市以上的地方各级人大及其常委会制定有关社会管理的地方性法规、较大的市以上的地方各级人民政府制定有关社会管理的地方政府规章。在进行社会

7、管理创新方面的立法（包括有关社会管理法律的修改）时，我们不应忽视宪法的指导作用，这是因为宪法是国家的根本大法，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”（宪法第5条第3款），宪法是普通法律的立法基础和依据。笔者以为，各级立法机关在进行有关社会管理创新的立法和修法时，特别要注意在以下几方面发挥宪法的指导作用：（一）社会管理的所有立法必须以宪法规定的“国家尊重和保障人权”为根本出发点2004年我国宪法修正案正式将“国家尊重和保障人权”（宪