论民行检察改革的进与退

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1、论民行检察改革的进与退内容提要：当前，在我国民事、行政诉讼中，保留检察机关的抗诉职能仍具有重要的现实意义。但基于“有错慎纠、适度监督”的指导思想，检察机关提起民事、行政抗诉的职能应当在受案程序、条件、范围等方面予以收缩。同时，由于诉权理论、当事人适格理论、检察理论的不断发展，检察机关应当在民事、行政诉讼中进行适度的职能扩张。　　关键词：职能；收缩；扩张　　众所周知，现代世界各国的检察机关的职能在总体上仍以刑事诉讼为主，但是检察机关作为国家与社会公共利益的代表，其职能也越来越延伸到民事、行政诉讼领域。其突出的表现就是民事、行政公诉、参诉制度

2、的建立。而在我国，检察机关在民事、行政诉讼中仅有抗诉职能，没有起诉与参诉职能。而且，我国检察机关在民事、行政诉讼中的抗诉职能无论是在制度设计上还是在司法实践层面都存在诸多问题。由此，如何改革我国民行检察制度是摆在人们面前的一个重要课题。依笔者之见，我国民行检察制度改革可以采取一进一退的基本思路。所谓“退”是指，基于现实的需要，我国还不能完全取消检察机关在民事、行政诉讼中的抗诉职能，但应当在受案范围等方面予以适当收缩。所谓“进”是指，考虑到世界检察制度的发展趋势，在我国很有必要建立民事、行政公诉、参诉制度，以实现检察机关在民事、行政诉讼中的

3、职能扩张。　　一、民行检察改革中的“退”　　众所周知，我国检察机关在民事、行政诉讼中的抗诉职能的理论依据是检察机关的法律监督职能。应当说，我国法律赋予检察机关在民事、行政诉讼中的抗诉职能的出发点是好的。但从最近十几年的实践来看，我国现行民事、行政检察制度已经暴露出诸多问题。其中最突出的问题莫过于检法两家对民事、行政检察监督制度的认识分歧与实践冲突问题。这在一定程度上使我国民事、行政检察监督制度出现步履维艰的局面。因此，对其予以重构已是迫在眉睫。我们认为，民事、行政检察监督改革的基本出路应当是在保留检察机关对民事、行政诉讼的抗诉职能的前提下

4、对检察机关提起抗诉的案件范围等予以适当收缩。　　（一）保留检察机关提起民事、行政抗诉的现实意义　　尽管保留检察机关提起民事、行政诉讼抗诉的理由可以列出很多，但笔者认为其中最具有说服力的理由就是其现实意义。近年来，司法不公和司法腐败已成为人们最深恶痛绝的社会丑恶现象之一。在民事、行政诉讼中，金钱案、人情案、关系案等司法腐败现象比较严重，而且呈逐年上升趋势。据统计，在1993年，全国各级检察机关通过对判决、裁定明显不公的民事、行政案件的审查，发现并立案侦查徇私舞弊、索贿受贿的审判人员44人；在1996年，此类案件也仅为237件264人。而到了

5、1999年，全国检察机关共立案侦查涉嫌贪赃枉法、徇私舞弊等犯罪的司法人员高达4592人。因此，如果运用得好，检察机关的抗诉职能还是有用武之地的。据统计，从1991年至2001年7月，全国检察机关受理民事、行政申诉案件41.9万余件，立案审查17.17万余件，向人民法院提出抗诉5.91万余件。人民法院再审审结民事、行政抗诉案件29580件，其中改判、撤销原判发回重审和调解处理23514件，占再审审结总数的79.5%.[1]这一方面说明了我国检察机关的民事、行政诉讼法律监督工作已经取得了巨大成绩，对我国的法制建设做出了较大贡献，保留并完善检察

6、机关的民事、行政诉讼法律监督是有积极意义的，并非像某些学者宣称的那样——苏联模式的检察监督理论不值得借鉴。另一方面说明了在我国民事、行政审判活动中，司法不公是客观存在的，并非像某些法院认为的那样，检察机关对民事、行政审判活动予以监督就是存心“找茬”、纯粹“挑刺”，故意与审判机关过不去。近年来，我国审判活动中屡禁不止甚至愈演愈烈的司法不公与司法腐败现象说明仅靠法院自律是难以得到遏制的。虽然说借助外部力量即检察监督未必能从根本上铲除这些司法不公与司法腐败，但是赋予检察院对法院民事、行政审判活动的法律监督权，对确有错误的民事、行政裁判提出抗诉，

7、至少会对人民法院的民事、行政审判活动产生一定的制约作用。这既可以增强办案人员的责任心，防止恣意、专制，提高办案质量，也可以对潜在的腐败分子起到强大的威慑作用，从而在一定程度上遏制司法腐败现象。　　当前，有不少学者，特别是绝大多数法官总是担心检察监督会影响乃至破坏审判独立。其实，审判独立也好，检察监督也罢，二者都是相对的，审判机关不能借口独立而排斥任何必要的监督，视检察监督为洪水猛兽而对自身存在的司法不公问题遮遮掩掩，检察机关亦不能借口法律监督而不分青红皂白地对所有审判活动横加干涉，而必须限定在一定范围之内。特别是就审判机关而言，应当对检察

8、机关正常的民事、行政诉讼法律监督工作持理解的态度。更何况，从实际情况来看，检察院的抗诉案件数量与法院裁判的纠纷数量相比，是微乎其微的。[2]　　（二）检察机关提起民事、行政抗诉的限制　　对失误