基于全口径预算管理视角国有资本经营预算若干基本问题的再思考

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1、基于全口径预算管理视角国有资本经营预算若干基本问题的再思考周宇　　一、引言在我国建立社会主义市场经济体制的过程中，如何妥善处理国家和国有企业(我国的国有企业包括国有独资企业、国有控股企业和国有参股企业，为方便表述，如无特别说明，本文均统称为国有企业)之间的分配关系一直是一个非常重要且较为复杂的命题。改革开放以来，国资、国企改革与财政改革之间，始终是在相互联系、相互影响、相互促进又相互制约的状态下同时展开。国有资本经营预算作为国家以所有者身份依法取得国有资本收益并对所得收益作出安排的收支预算，它的

2、建立为国资、国企改革与财政改革之间寻求相互协调的动态平衡点搭建起了很好的桥梁和平台。尽管早在1993年党的十四届三中全会上就已提出要建立这个预算（当时的提法是国有资产经营预算），但其真正建立并付诸实践应以2007年《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》出台为标志，至今不过短短１０年时间。虽然目前已在全国范围内迅速推广开来，但若从实行全口径预算管理的角度审示，作为我国政府预算体系重要组成部分的国有资本经营预算，还有不少问题值得研究和完善，特别是当前对于涉及国有资本经营预算的一些基本问题还存在不少

3、认识误区。近年来，学界就国有资本经营预算相关问题已经展开了一定研究，但多集中于探讨其理论基础、概念意义、功能作用等方面。本文将结合我国国有资本经营预算管理实际，从全口径预算管理的视角，对国有资本经营预算管理中一系列重点、难点问题加以辨析，厘清一些基本认识，以期更好地促进我国国有资本经营预算规范健康发展。二、全口径预算管理：需要构建包括国有资本经营预算在内的中国式复式预算体系新《预算法》和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》均明确提出，要建立健全全面规范、公开透明的预算制度，其中很重要的

4、一项内容就是要实行全口径预算管理，即将政府的全部收入和支出纳入预算，并建立定位清晰、分工明确的政府预算体系。这既是完善国家治理、建立现代财政制度题中应有之义，又是改进各级政府预算管理的现实需要。经过多年努力，我国政府预算体系不断完善，目前该体系由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四部分构成。根据财政学原理，这是一种复式预算体系，即将政府全部收支按照经济性质分别编入多本预算。但我国的复式预算与西方的复式预算还有所区别。西方的复式预算一般包括经常预算和资本预算，由于国有

5、经济规模较小，没有单独的国有资本经营预算。可以说，国有资本经营预算是我国独有的一种政府预算类型，之所以要单独设置它，是由于我国的基本经济制度决定了公有制占主体地位，特别是在经济转型期，国有经济、国有资本、国有企业在国民经济中仍具有举足轻重的作用。因此，中国式的复式预算体系中应当有专门的预算来反映国家（即国有资本的所有者）和国有企业（即国有资本的经营者）之间关于资本收益的分配关系，这实质上是一种产权规范。不难看出，我国复式预算体系既包含公共性质的政府收支，又包含国有资本性质的政府收支，这实际上体现

6、了政府在国家治理中的两种身份，一种是作为公共管理者和公共产品服务提供者的身份，一种是作为国有资本所有者和出资人的身份，这是与西方国家复式预算最本质的区别。具体到四本预算来讲，一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算反映的是政府以公共管理者和公共产品服务提供者身份对相关收支进行安排的情况，而国有资本经营预算则反映的是政府以国有资本所有者和出资人身份对相关收支进行安排的情况。作为一套成熟的复式预算体系，四本预算之间的关系应当是自成体系、自求平衡，既保持各自的完整性和相对独立性，又相互有机衔接、

7、相互统筹协调。也即是说，在政府预算体系内部既有分化又有融合。要实现上述目标，需要实行全口径预算管理，其中的关键问题是预算收支范围的划分。当前最紧迫的任务是应严格区分政府各类收入的属性，并按照属性合理界定和划分四本预算的收支范围，确保每本预算定位准确。无论是收入还是支出，该退出的要退出，该补位的要补位，在此基础上才谈得上四本预算如何相互衔接的问题。此外，无论是哪本预算，其预算和决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执行和调整，都应在新《预算法》的框架下规范操作并强化预算约束，齐头并进，不能有谁游

8、离在外，不能有谁搞特殊化。当然，在中国式复式预算体系中，一般公共预算无疑是居于核心地位的，但其他三本预算也不能成为其附庸。在实际管理中，应克服长期以来形成的重一般公共预算、轻其他三本预算的现象。具体到国有资本经营预算，总的完善思路应是，保持其自身的完整和独立，并形成全覆盖、分级次的规范化管理格局，同时应加强与其他三本预算之间全面、直接且适度的统筹衔接。三、关于国有资本经营预算若干基本问题的分析基于上述关于全口径预算管理的认识，接下来将对涉及我国国有资本经营预算的若干基本问题，以设问的方式展开讨论