县乡财政困难及其对财政支农能力的影响（上）

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1、县乡财政困难及其对财政支农能力的影响（上）摘要：除少数发达地区外，县乡政府的财政支农能力严重虚弱，几乎成为普遍现实。形成这种局面的根本原因，在于县乡财政的严重困难。而形成县乡财政严重困难的根本原因，多在体制性或政策性方面，并非短期易消除的。因此，增强县乡财政的支农能力具有艰难性，现行的财政支农政策应做5方面的调整。即明确中央和省级政府在欠发达地区财政支农中的主体地位；整合资源，突出重点，加强监督，优化调整政府支农方式；从战略上培育县乡政府的支农能力，逐步明晰各级政府财政支农的事权。　　关键词：县乡财政

2、；财政支农；制度　　近年来，由于中央政府对“三农”的重视程度日趋提高，中央财政、甚至许多省级财政对农业的支持保护力度明显加大。但是，县乡财政对农业的支持程度是否相应地有所增长？县乡政府的财政支农能力与现行政策的要求有无矛盾？主要原因何在？能否采取有效措施切实增强县乡政府的财政支农能力？或者要不要对现有的财政支农政策进行重新调整？本报告试图通过回答这些问题。　　一、县乡政府的财政支农能力严重虚弱几成普遍现实　　近年来，大量调查和案例研究显示，除少数发达地区外，我国县乡政府的财政支农能力不强，甚至比较虚弱

3、，主要表现在以下方面。　　（一）县乡本级财政的支农能力有名无实，或极其虚弱；财政支农主要依赖中央和省级财政　　案例1：据国务院研究中心对湖北襄阳县的调查，1997-2000年间，全县农业灾害严重，非涝即旱；但县财政支援农业生产的支出，除每年近20%的上级拨款外，剩余的80%是虚数，共达4310万元，相当于实际支出的4.3倍（陈锡文，2003年，第246页）。　　案例2：黑龙江省绥化市北林区的发展，大致居于全省中等水平。2002年，全区共有84万人，其中农业人口58万人，耕地面积262万亩；人均区本级财

4、政收入181.0元、人均财政总收入261.9元。，区级财政基本上只能保证工资发放、支持政府运转，对农业的支持主要依赖中央和省级财政的项目资金。近年来，包括实施大豆振兴计划，全区每年能争取到的农业项目资金，大约2000万元，占2002年区本级财政收入的13%上下；其中来自中央和省级财政的分别占70%和30%左右。全区本级财政每年能用于支持农业的资金大约150万-200万元，占区本级财政收入的1%略强，不足中央和省级财政对该区支农总量的1／10.　　案例3：我们在黑龙江省绥化市的海伦县和北林区，分别调查了

5、1个经济中等发达的乡镇。在山东泰安的肥城市调查了经济发展处于中等和中等偏上水平的乡镇各一个。这些镇都反映，目前乡镇政府对农业基本上没有支持能力。比如，山东肥城市汶阳镇是该市经济发展水平比较高的镇。2000、2001、2002年3年间，财政支农的投入总量分别为20万元、9万元和19.5万元，这些投入均来自上级的财政拨款，本级财政没有投入。　　此外，许多调查表明，与县乡财政收入的增长相比，财政支农资金的增长存在较大的不稳定性。　　（二）对于中央和省市的财政支农专项资金，县乡财政往往无力提供配套，甚至存在截

6、留挪用现象　　案例4：近年来，为了切实支持农业和经济的发展，中央有关部委出台了许多财政支农资金专项；但多要求地方能够提供一定比例的配套资金。1998-2000年，湖北襄阳县被列入鄂西北部重点农业综合开发县，该县还是国家商品粮基地县。国务院发展研究中心农村部的调查显示，中央的专项资金基本上都能到位，但地方配套资金到位率低，却是一个突出问题。以2000年为例，县财政配套资金的到位率仅30%.5年来，在该县的国家商品粮基地项目，中央专项资金到位率达98.89%，省级资金到位率29.79%，而市级资金和县级资

7、金的到位率分别仅及1.62%和7.13%（陈锡文，2003，第247页）。　　案例5：位于西北的C省计委有关同志反映，近年来该省通过财政部门下拨用于支持农业产业化龙头的资金，大多数被各级财政截留挪用。有些县（市）的政府之所以对抓项目比较热情，主要并不是为了发展地方经济，而是为了能争取国家财政资金，以弥补地方财政的窟窿。在部分县（市），政府甚至不是支持农业，而是靠吃农业过日子。因为，县（市）一级政府的财政收入，主要来自农业税；政府能够向上争取到资金支持的项目，多属于农业项目；而争取到的项目资金，经常被挪

8、用于给政府部门发放工资。