试析国家审计在国家治理中的地位和作用

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1、试析国家审计在国家治理中的地位和作用刘家义审计长指出，国家审计是国家治理的重要组成部分，国家审计对完善国家治理具有重要作用。刘家义这一重要论断，是关于“审计是保障经济社会健康运行的‘免疫系统’”的重要观点之后，对国家审计本质认识的进一步深化和发展，业已引起审计理论界与实务界的高度关注和强烈反响。那么，在国家治理框架内，如何赋予国家审计新的定义和内涵？国家审计在国家治理框架中如何更为科学地做好角色定位?这既是审计理论界高度关注的研究课题，也是审计实务界高度重视的现实问题。　　一、国家审计在国家治理框架内的定义和内涵　　1.关于国家治理的定义及其内涵　　所谓国家治理，通常是指政治学领域的治

2、理概念。华东师范大学陈春常博士指出，“国家治理是自有阶级社会以来最重要的政治现象之一。国家治理的本质在于通过其属性及职能的发挥,协调和缓解社会冲突与矛盾,以维持特定的秩序。阶级性和社会性是国家治理的根本属性,在阶级社会,主要体现为阶级性。在社会主义社会中,国家治理既强调其阶级性也突出其社会性,社会性主要通过政治、经济、文化以及社会职能的发挥来实现治理”。　　徐州师范大学沈寨博士认为，作为与“统治”13相对的治理概念，是更高层次的社会管理形式。从统治走向治理，是民主与法制发展的必然结果，是国家管理的理性选择。统治与治理的区别在于：首先，统治的权威来自政府，通过发号施令制定和实施政策，而治

3、理并不仅仅依靠政府的权威和制裁。其次，统治的主体是社会的公共机构，而治理的主体是多元化的。再次，统治对社会公共事务实行单一向度的管理，其权力运行方向总是自上而下的；而治理主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，它的权力向度是多元的、相互的。　　刘家义审计长指出，“国家治理就是通过配置和运作国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全、捍卫国家利益、维护人民利益、保持社会稳定、实现科学发展。”中山大学行政管理研究中心、政治与公共事务管理学院教授郭小聪赋予“国家治理”13更加严谨和详实的定义。郭小聪认为，国家治理是指主权国家的执政者

4、及其国家机关（包括行政、立法和司法等机关）为了实现社会发展目标，通过一定的制度安排和体制设置，协同经济组织、政治组织、社会团体和公民社会一起，共同管理社会公共事务、推动经济和社会其他领域发展的过程。它是多层管理主体共同管理社会公共事务、处理社会冲突、协调不同利益的一系列制度、体制、规则、程序和方式的总和。　　综上所述，国家治理具有以下基本内涵：一是属于政治学领域的概念，是社会发展到一定阶段的国家统治的必然选择和转型升级；二是既体现国家统治的阶级性，也体现公共治理的社会性；三是既体现国家执政机关治理的强制性，更体现国家执政机关与公民社会治理的协同性,治理产生的互惠共生的正和博弈关系，代替

5、了统治产生的此消彼长的零和博弈关系；四是注重引进现代企业治理的相互牵制与相互制衡的先进理念和科学模式，有权必有责，用权受监督；五是一系列治理体制设置和制度安排的总和，需要通过一系列体制、机制和制度来实施。因此，相对于“国家统治”所指的国家执政机关单一主体单一向度的统治管理来讲，国家治理是以国家执政机关为主体、公民社会共同参与的通过一系列体制设置和制度安排的对经济社会公共事务的多元化多向度的协同治理。　　2.国家审计的定义演变以及在国家治理框架内新的内涵　　审计是基于委托经济责任产生而产生的。国家审计是伴随阶级社会产生而产生的，是国家实施统治和治理的产物。新中国审计制度建立以来，理论界对

6、审计定义进行了多次研究，不断赋予和拓展了审计定义新的内涵。1989年4月，中国审计学会在贵州安顺召开审计基本理论研究会，第一次对审计进行了定义，即审计是由专职机构和人员，依法对被审计单位的财政、财务收支及其有关经济活动的真实性、合法性、效益性进行审查，评价经济责任，用以维护财经法纪，改善经济管理，提高经济效益，促进加强宏观调控的独立性经济监督活动。131995年10月，由审计署办公厅、中国审计学会、审计科研所和中国审计出版社四家单位在山东省青岛市发起召开第二次审计定义研讨会，提出了简明的审计定义，即审计是独立检查会计账目，监督财政、财务收支真实、合法、效益的行为。1997年《审计法实施

7、条例》从法规条文上确定了审计定义，即审计是指审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表（2010修订后条例将“会计报表”更改为“财务会计报告”）以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为。这两次审计定义研究，对审计性质的认识主要停留在监督职能上，同时也涉及帮促服务要求。　　2004年，现任国家政协副主席、时任审计署审计长李金华在中央财经大学法律系主办的“中国财经法律论坛”演讲时首