试论信访的功能收缩与制度重构.doc

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1、试论信访的功能收缩与制度重构摘要：本文在揭示现行信访制度因功能错位而带来的种种矛盾与悖论的基础上，提出收缩信访制度的功能，将涉讼案件从中剥离出去；并在此基础上借鉴西方国家的议会监督专员体制，建立我国的人大监督专员制度，以完成信访的剩余功能，即在作为一种非讼救济手段的同时，继续履行其广泛收集民意、监督国家机关的职责，完成整个制度的重构。　　关键词：信访制度，涉讼案件，人大监督专员　　一、功能错位及其结果：信访的矛盾与悖论　　我国的信访制度自1951年正式建立以来，历经50多年，其功能曾多次发生过变化，《南方周末》曾援引学者应星的观点，按照所承

2、担功能的不同将信访的发展划分为三个阶段：第一个阶段是1951年至1979年的大众动员型信访，此时的信访受政治运动影响，主要以揭发问题和要求落实政策为主；第二个阶段是1979年至1982年的拨乱反正型信访，此时信访的主要内容是要求解决历史遗留问题，平反冤假错案；第三个阶段即1982年至今的安定团结型信访，信访的主要功能转变为化解纠纷，实现权利救济。[1]　　信访制度萌芽于1950年成立的中央办公厅秘书室，该室的主要职能是专门负责处理人民群众写给中央领导同志的信件，接待上访群众，尔后各级国家权力机关、党政机关、司法机关等均仿其例，成立信访部门。

3、从最初的信访机构名为“秘书室”便可以看出，信访的诞生乃是定位于为领导人收集和传达民意的，相当于一个秘书角色，信访制度的设计无疑也是与这一功能相匹配的。而时至今日，当公民权利救济成了它的头号任务，民主监督、信息沟通的功能反而退居其次的时候，信访制度的设计与其功能之间难以适应的矛盾就不免逐渐暴露出来。信访这一曾在我国政治生活中扮演过重要角色的制度已被指为百弊丛生，乃至于其存废之争已成为了一个热门话题，走到了制度变迁的关口，究其根本原因，就在于其固有的制度设计与其所承载的功能之间发生了严重的错位，现有制度的运行非但不能实现这些功能，反而常常带来相

4、反的结果。　　首先，信访部门职责重大繁杂而权力却十分有限。信访部门既要处理公民对国家机关及其工作人员的批评、建议与要求，乃至对其失职行为的检举与揭发，还要受理公民对侵害自己合法权益行为的控告，可谓集民主监督与权利救济的职责于一身。而我们却可以从《国家信访局职能配置、内设机构和人员编制规定》等文件中发现，信访部门的手上几乎没有掌握着哪怕是一项独立的权力。在这种“责重权轻”的状态下，看起来几乎所有的问题都可以在信访部门那里被接受下来，但最后几乎所有的问题却又都不可能被它所解决，信访的权威与价值也不得不在这种权责倒错的状态下被逐渐地消磨掉了。　　

5、其次，信访案件成因复杂多样而处理方式却极其单一。信访部门权力上的孱弱，决定了它处理所有案件的方式基本上只能是一味的上传下达，“批批转转”5，而不问这些事情的成因如何，缘起何处，这实在只能是一种不得不然的结果。然而，信访部门所面对着的却恰恰是最为纷繁复杂、千头万绪、缘由各异，甚至难以预判的各种事件，这一点是所有其它纠纷解决机制所难以比拟的。处理对象成因上的复杂性与处理手段的单一性之间的矛盾，注定了信访途径对于它所接手的大多数案件来说，很可能是无效和徒劳的。　　再次，意在解决、疏导矛盾的信访本身却成了矛盾积聚、上升的通道。按照国家信访局原局长周

6、占顺的说法，信访问题“80%以上是基层应该解决也可以解决的”，[2]其言下之意无疑是这些问题实际上并没有完全在基层被解决掉。按照国家信访局的统计，2003年国家信访局信访量上升14%，省级上升0.1%，地级上升0.3%，而县级反降2.4%；中央和国家机关信访量上升46%，省、地、县直属部门增幅较少，有的还是负增长。[3]大门敞开却救济无果的事实，使许多人都在经历着上访-失望-再上访-再失望的循环，他们逐级上访的同时，也意味着这些公民与国家之间的矛盾正在逐级“上交”，逐步积累，并最终汇聚于中央一级。交通、通讯的发达，信访条件的改善，使得上访越

7、来越便利，而矛盾上升的渠道却也越来越“畅通”。　　最后，信访作为一种看似廉价的救济手段却在耗费着各种巨大的成本。如果说为公民提供一种廉价的权利救济渠道是信访的目标之一的话，那目前的现状则可以被称作是事与愿违。受理条件十分宽松，层级次数限制较少，加上上访“免费”，使得信访与诉讼、复议、仲裁相比，显示出其经济、便捷、廉价的优势。但正是这种从绝望中寻找希望的些许可能，却诱惑着许多人在失常的心态下将巨大的财力、精力、时间掷入其中，为此倾家荡产，甚至付出生命者也不乏其人，其代价已经数倍甚至百倍于其原来遭受侵害而谋求救济的权利了。与此相应地，各级、各地

8、政府为免政绩受损而千方百计进行“劫访”的耗费也十分可观。而上访对国家司法权威带来的冲击，对公民法治意识的削弱等等，无疑也都应当被计算在信访的社会成本之中。　　已经被提出的许多有关