民主议定原则对农村承包合同效力认定

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1、民主议定原则对农村承包合同效力认定民主议定原则对农村承包合同效力认定夏某曾于1995年承包邻村青坑村的采石场，因承包期间多次与青坑村村民和村委会发生矛盾，双方中途解约。201X年6月，青坑村改选村委会，夏某欲再次承包，遂与青坑村的村委会主任李某等村委会商议，由夏某在青坑村的堂叔叔郑某出面，以郑某的名义承包采石场后，由夏某实际承包经营和缴纳承包款。201X年7月，李某在未经村委会议讨论通过的情况下，以村委会的名义与郑某签订了承包协议，将采石场发包给郑某，承包期为10年，年承包款为8万元。签订协议以后，夏某遂即投入大量资金和劳力对采石场进行开发和经营。201X年

2、4月，青坑村村民在村委会公布财务状况时发现了村委会将采石场发包给郑某以及实际由夏某承包的情况以后，认为村委会的发包未经村民会讨论同意且承包款过低，故以村委会、郑某及夏某为被告，向法院提起诉讼，请求认定村委会与郑某所签订的承包协议无效，要求郑某和夏某共同返还采石场并赔偿损失2万元。[分歧意见]关于本案中村委会与村民郑某所签订的承包协议是否有效，出现了几种分歧意见：第一种观点认为，村委会与郑某所签订的承包协议，违反了农村土地承包法、村民委员会组织法以及土地管理法中关于民主议定原则的强制性规定，依法应认定为无效。第二种观点认为，上述发包行为发生在农村土地承包法实施

3、之前，因而不应适用该法，而最高人民法院在《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》(以下简称《规定(试行)》)中已经明确规定，农村土地承包协议违反村民委员会组织法和土地管理法所确定的民主议定原则的，如果承包人已经实际作了大量的投入或者协议签订时间超过一年的，对于认定协议无效的请求不应支持。因此，应驳回认定承包合同无效的请求，并按照实际情况对承包对价作适当调整。第三种观点认为，合同法是普通法，其基本原则以及关于合同效力的规定，一般适用于所有的合同关系中，除非有特别法的支持，否则司法解释不应做出不同于普通法律规范的解释。因此，虽然上述承包行为发生在农

4、村土地承包法实施之前，但本案中村委会在发包过程中与承包人存在明显的恶意串通，因而不适用最高人民法院的《规定(试行)》，而应使用合同法关于恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的合同无效的规定，确认承包协议无效。第四种观点认为，村民委员会是农村农民集体的代表机构，其在未经村民集体同意的情况下擅自将土地发包，是超越权限订立合同的情形，应参照使用合同法第五十条法人或者其他组织的法定代表人、负责人超越权限订立的合同，除相对人应当知道其超越权限的以外，该代表行为有效的规定，视本案中承包人的知情程度来认定协议是否有效。第五种观点认为，农村土地的所有权归于农民集体，包括处

5、分农村土地在内的重大和特定事项，必须经村民集体的多数同意，这种同意意味着村民集体对村委会得以处分重大事项的特殊授权。因此，村委会在未取得村民集体多数同意的情况下将采石场发包给郑某，属于无权处分，村民集体依法可行使撤销权或追认权，因而村委会与村民郑某所签订的承包协议效力待定。[评析]按照一般的理解，所谓农村土地承包过程中的民主议定原则，指的是在涉及农村集体土地或者国家所有但依法由农民集体使用的农村土地进行发包事项，法律规定必须经过村民会议的民主议定并取得村委会议的多数通过，违反上述程序和条件的，则赋予承包合同无效的法律后果。对于农村土地承包法律关系中的民主议定

6、原则，村民委员会组织法、土地管理法以及最高法院《规定(试行)》，均先后对民主议定原则作了确认。然而，问题又同时出现在最高法院《规定(试行)》的第25条。该条第一款规定：人民法院在审理依本规定第2条所起诉的案件中，对于发包方违背集体经济组织成员大会或者成员代表大会决议，越权发包的，应当认定该承包合同为无效合同，并根据当事人的过错，确定其应承担的相应责任。该第二款规定：属本条前款规定的情形，自承包合同签订之日起超过一年，或者虽未超过一年，但承包人已经实际作了大量的投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的，人民法院不予支持。但可根据实际情况，

7、依照公平原则，对该承包合同的有关内容进行适当调整。(以下对第二款称之为但书)。至此，民主议定原则对农村土地承包合同效力的影响产生了变数，也即违反民主议定原则并不必然无效，符合但书规定的两种特殊情形的，仍然得以维持效力。问题的进一步产生，是201X年8月颁布、201X年3月1日施行的农村土地承包法，该法进一步确认了农村土地承包应当遵循民主议定原则，但未采纳最高法院《规定(试行)》中的但书内容。由于土地承包法的效力高于司法解释，且颁布的时间在后，在此种情况下：如果农村土地承包法律关系发生于土地承包法实施之后，那么还可否适用最高法院《规定(试行)》中的但书?如果农

8、村土地承包法律关系发生于土地承包法施行之前，那么使用