高校内部控制及财务安全体系构建策略

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1、高校内部控制及财务安全体系构建策略　　一、引言　我国高等教育毛入学率从1998年的9.8%提高到2010年的24.2%。高等教育从精英教育发展到大众化教育的过程中，也产生了高校巨额债务。巨额债务背后彰显着高校内部控制缺失并隐藏着财务安全隐患。针对这一问题，从2009年开始，中央财政安排专项资金用于化解部分部属高校债务，全国教育科学“十二五”规划2011年度课题指南把学校财务安全问题作为一项重要的研究内容。财务安全与内部控制一直以来都是理论界和实务界所关注的重点课题之一，财务安全与内部控制是博弈互动的辩证关系，财务安全体系的牢固完善，能促进内部控制供需趋向高效均衡；反之，内部控制的不断完善及其有

2、效性，能约束经营者自律，规范财务行为，优化资本结构和资源配置，利益博弈趋于协调，使经营者内部的激励约束机制更有成效，从而确保财务安全稳健和经营可持续发展。一旦内部控制缺失或失效，容易引发投资风险、经营风险、金融风险、财务风险，而这些风险背后就是财务危机和财务安全隐患。　二、高校内部控制缺失下财务安全隐患成因10　高校巨额债务和财务危机，并非一朝一日堆积起来的。1999年高等教育扩招政策以来，高等教育迅猛发展与教育投入不足的矛盾、“贷款办学”政策支持与豪华校园林立的矛盾、教育资源配置失衡与办学经费铺张浪费的矛盾、办学经费严重不足与高校外延扩张的矛盾，以及高校盲目定位、高校内部治理结构和社会对高校

3、监控的缺位等，导致高校在发展中内部控制失控、会计行为失范和财务危机四伏。基于高校内部控制视角，高校财务风险和安全隐患的原因包括：　（一）内部控制目标模糊“内部控制是由主体的各层次实施旨在为实现其主要目标提供合理保证的过程”，其目的是经营者为保护其资产安全和完整，保证其经营管理政策得以有效实施，控制经营管理风险，防范舞弊行为，消除财务安全隐患。高校因产权不清、责任不明、软预算约束、投融资自主决策、“子债父还”贷款发展外延扩张的财务理念，尤其是近年来政府债务补偿（化债）政策，进一步催化了高校外延扩张“不吃亏”的财务理念和外部监控不力，高校风险管理与内部控制处于无自律、无监控状态，内部控制目标处于边

4、缘化。　（二）内部控制文化缺陷10内部控制是一项需要全体员工共同努力才能实现的管理机制，内部控制的成败取决于单位领导与员工的控制意识和行为。因此，内部控制文化对行为规范和权力制衡以及对舞弊的否定和对损失的遏制起到重要作用。长期以来，我国高校存在等、靠、要思想，认为：办学是政府的职责，办学经费是政府必须解决的事情，发展贷款也应由政府买单。受这些思想以及高校行政化下的官僚主义影响，勤俭办学的传统观念日趋淡薄。基于政府投入不足和盲目扩张的“公办高校负债运作”则成为理所当然。这种盲目扩张式的非理性发展和巨额投融资的反哲学“发展观”背后，不仅隐藏着巨大的财务风险，严重威胁到高校财务安全，而且正是富有“传

5、承文化”职能的高校内部控制文化缺陷的象征。　（三）内部控制制度缺失面对高校扩招带来巨大的经济利益和教育主管部门建立高等学校教学评估制度，许多高校进行了扩建或迁址重建，外延扩张和举债兴教蔚然成风，贷款、圈地、基建已成为很多高校的头等大事。这种不计成本、不顾自身经济基础和还贷能力的超前发展与过度投融资决策，引发的不仅仅是经济学悖论下的投融资决策失误，而且更是财务预算、财务控制和财务监督的相互脱节。在这种缺乏严密的内控制度和成本核算制度的情况下，高校债务风险和财务危机及财务安全隐患在所难免。　（四）内部控制活动乏力10高校在发展规划、投资规模、项目建设、对外担保、融资额度、融资结构、预算资金使用及信

6、息披露、风险评估、对外投资如联营企业和投资三产以及举办中外合资等校办企业投资等，这些内部控制活动的关键控制点上偏离了规范的内部控制目标，行为失范和盲目发展背后就是内部控制失效下的资本扩张、透支未来和过度负债，其后果就是财务风险和财务安全隐患。　（五）内部控制报告欠缺内部控制报告是财务报告制度的重要组成部分，它通过披露财务风险预警指标等各项财务指标以及风险评估、控制活动、监管状况等相关信息，分析控制绩效，为决策者提供科学合理的内部控制决策信息与依据。内部控制报告欠缺容易使管理层和投资者对某些风险失去警觉，使政府监管部门因缺少某些重要的财经信息而疏于管理和防控。长期以来，由于认识上的偏差和监管上的

7、松懈以及社会公众需求偏向，我国高校会计信息披露尤其是内部控制报告相比企业差距较大。据了解，全国超过83%的高校没有实施内部控制报告。而目前仍没有确切的全国高校债务总额，也是高校内部控制报告欠缺的有力佐证。　（六）内部控制评价缺位10长期以来，受单位性质和传统理财观念的影响，高校内部控制不受重视，意识淡薄、制度不完善、措施不到位，内部控制评价更缺少理念和实践，尤其是缺乏对高校定位、发展规划、企业文化