建立和完善政府法律顾问制度的思考

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1、建立和完善政府法律顾问制度的思考    改革开放30年，是政府法治建设探索的30年，也是政府法律顾问制度探索和崛起的30年。30年来，政府法律顾问制度已经由虚到实，日益成熟完善，实现了历史性突破，在建设法治国家、依法行政等方面发挥了重要作用。但毕竟我国的政府法律顾问制度发展时间较短，尽管各地在探索中创造许多行之有效、符合实际的模式和经验，但从全国来说，还没有一套成型的理论和实务经验，随着政治、经济体制改革的深入，政府职能的转变，原有模式已经越来越不适应形势发展。国务院出台的《加强市县政府依法行政决定》对这一制度的发展提出明

2、确的要求，为今后政府法律顾问制度的探索指明了方向。    一、深刻认识政府法律顾问制度在建设法治政府和依法行政中的价值和重要作用    1、建立和完善政府法律顾问制度是推进依法行政，加强执政能力的客观需要。推进依法行政，客观要求政府的一切活动必须置于宪法和国家法律、法规和规章的控制和约束之下，政府行政行为违反了法律规定，就要承担相应的法律责任。据有关部门统计，约有８０％的法律法规、９０％的地方性法规和全部规章都是由行政机关组织实施的。如果行政机关不能依法行政，公共事务就不能依法管理，执政水平和能力就会大打折扣，政府就会陷入

3、执政窘境。通过让政府法律顾问全面介入政府决策、立法和行政执法领域，积极参与突发事件应对，能够有效解决依法行政进程中的问题，提高政府依法执政能力。    62、建立和完善政府法律顾问制度是化解行政争议，解决经济和社会发展中诸多涉法问题和矛盾的迫切要求。我国正处于黄金发展期和矛盾凸显期，行政争议呈现数量大、法律关系复杂、解决难度大的特点，随着政府作为行政主体、民事主体多层次参与经济活动、民事活动，导致一大批具体法律事务的产生。公民与法人的法制观念和法律意识不断增强，引发对政府具体行政行为不服的行政诉讼案件大量增加，政府需要法律

4、专家代表政府出庭参与诉讼，以维护政府所做出的合法决定。政府大量运用公共财政政策依法进行投资、采购等活动时，需要专业法律人士参与在投资、采购领域存在的合同的谈判、起草、审查等非诉讼事务，以维护政府的合法权益。政府需要集中更多的时间和精力来处理行政争议和行政法律事务，因此，作为参谋助手的政府法律顾问任务艰巨。    3、建立和完善政府法律顾问制度是加强政府自身建设，顺利实现政府职能转变的重要推动力量。政府职能随着市场经济体制的逐步建立而在不断变迁，正在向有限政府、责任政府、服务政府和法治政府转变，主要体现在经济调节、市场监管、

5、社会管理和公共服务方面。然而政府职能转换不是一帆风顺的，必然涉及保持政府行为及经济政策具有较高的透明度、可预见性和稳定性，涉及加强对政府行为的行政立法，规范行政权力，避免政策行为的主观性和随意性；涉及强化政府职能部门的执法力度，加强社会公众对政府行为的监督，确保政策的统一实施等工作。这些必然要求一批专门的法律专业人士代表政府处理日常的法律事务，为政府提出有前瞻性、有价值的建议，通过对这些法律事务的处理，发现政府职能转变中存在的问题和漏洞，客观检验政府职能转变是否到位，及时提出法律意见建议，帮助制定改进措施，从而有助于深化行

6、政管理体制改革、理顺行政执法体制、强化行政监督机制，加强政府自身建设。    64、建立和完善政府法律顾问制度是贯彻落实科学发展观，坚持依法决策的重要保障。要减少行政决策的盲目性、随意性，避免因决策失误给经济、社会发展和公民权益造成不应有的损失，实现科学决策、依法决策、民主决策，就要进一步规范和加强政府法律顾问的工作，充分发挥专家学者在科学决策、依法行政方面的参谋、顾问作用，使行政机关的管理决策进一步走向规范化和法律化。通过坚持推行重大决策合法性论证制度，充分发挥政府法制机构和法律顾问在重大决策方面的法律审查职能，参与规范

7、性文件等抽象行政行为的审查，通过政府法律顾问对法律风险进行研究评估，对法律风险环境、法律风险的现状进行分析认证，提出防范法律风险的措施，形成“事前防范、事中控制为主，事后补救为辅”的政府法律事务风险防范机制，能够有效地提高行政决策水平，具有不可替代的作用。    二、深刻领会《决定》重要精神对市县政府法律顾问制度提出的新要求    1、《决定》对完善市县政府法律顾问制度具有重大现实意义，指明了今后工作的方向。最近国务院出台了《加强市县政府依法行政决定》，这是继《全面推行依法行政实施纲要》以来，又一个依法行政方面具有里程碑意

8、义的文件，也是第一个国务院面向市县政府依法行政工作下发的文件。《决定》是今后一个时期加快法治政府建设的指导性文件，它的出台具有重大的现实意义。    《决定》指出，经过坚持不懈的努力，近些年来我国市县政府依法行政已经取得了重大进展，但是与形势发展的要求还有不小差距，一些行政机关及其工作人员依法行政的意识