建立我国地方公债制度的探讨

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1、建立我国地方公债制度的探讨建立我国地方公债制度的探讨孙健夫，闫小勇时间：2005年第四期【来源：金融教学与研究】从一般意义而言，地方公债也应是国家公债制度的重要组成部分，举债权也应是规范的分税制财政体制下各级政府应有的财权。我国现行《预算法》规定："除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券"。然而)，从我国财政运行的现实矛盾看，现行分税制下的地方政府的事权与财权不对称，缺乏必要的筹集资金的权力和能力，导致地方政府在提供公用基础设施方面严重缺位。1998年以来采取的由中央政府举债再转地方政府使用的做法)实属无奈之举，也非长久之计。《预算法》不允许地方政府借债，但就在《预算法

2、》颁布之后，地方政府还是明里暗里，直接或间接地举借了大量债务。既然这样，我们是否可以探讨建立地方政府公债制度，以便从法律上规范地方政府债务的运作。一、地方公债与财政管理体制财政分权下的地方公债理论从层次上看，由于公共产品的收益广度和范围不同，因而它有全国性和区域性公共产品之分。受益范围局限于某一个特定区域内的公共产品，就属于区域性公共产品（亦称地方性公共产品）；如果受益范围是跨区域的，则就是全国性公共产品。从理论上说，中央政府也可以提供区域性公共产品。然而不同地区之间的居民对一定的区域性公共产品的偏好程度通常是不同的，因而需求量也是不同的，地方政府在了解本地居民的偏好方面处于较佳地位，

3、这会有助于地方政府更好地执行地方性经济政策和提供地域性公共产品。相比之下，中央政府几乎无法将来自某一地区的税收与该地区的利益切实结合起来，因此很容易造成某一地区居民的公共产品偏好与实际受益之间的差异，甚至有可能大相径庭。正是区域性公共产品的存在，才使财政分权成为必然。但在人口及生产要素存在流动性的情况下，地方政府提供公共产品将受到制约。通过"以足投票"，居民表明了对某种公共产品的消费偏好，从而刺激着地方政府努力提供适合于本地居民偏好的公共产品。由于存在着居民的"以足投票"，地方政府难以通过税收对流动性要素征税，从而削弱了地方资源的可征税性和地方政府的征税能力，较低层次的地方政府更是如此

4、。这其实也是低层次地方政府以财产税作为征税依据的一个重要原因。同样，在地方政府提供地方公共产品时，如果通过税收筹资，不但违背了"受益原则"，而且由于受益与负担成本的分离，现在的居民承担了以后居民的成本，会使居民通过地区间的流动表达不满，结果并不能有效地提供公共产品。而通过举债支出则可以有效地避免这种副作用的出现。这就是财政分权下的地方公债理论。此外，地方公债成为地方财政的有效收入来源。地方的基本建设靠发行公债筹集资金，既不会造成税收在特定年份的突然增加，也为基本建设提供了可靠的资金来源。更为重要的是，地方政府的举债收入由于大多是用于能带来收益的基本建设工程，收益本身就可偿还一部分债务，

5、工程收益和债务还本付息直接挂钩，在相当程度上可实现公债基金本身的良性循环，不会给当地财政造成多大负担，从而使地方政府公债成为地方财政的有效补充。二、我国地方公债缺失的原因与后果（一）我国地方公债缺失的主要原因虽然我国实行了分税制改革，为地方政府发行公债创造了制度基础，但在目前情况下，地方政府发行公债的基本条件尚未完全成熟，在很多方面制约了地方公债的发行。1、府间事权和支出范围划分不明晰。现行的分税制虽然在中央与地方的事权划分和支出范围方面进行了界定，但不很明晰，也很不规范，主要反映在投资性支出和公共需要支出方面，导致了各级财政在职能上缺位与越位并存。如果在事权和支出范围不确定的情况下允

6、许发行地方政府公债，容易导致地方公债规模失控和结构不合理的问题出现。2、中央与地方收入划分不科学、不规范。随着我国经济形势和分配体制的转变，原先按中央和地方的财政收入划分税种的方法已经不适应当前和未来发展的要求。我国当前以间接税为主体税种，而未来直接税将会成为主体税种，中央和地方税种划分的调整，也必然影响到未来地方政府的税收收入，进而关系到地方政府发行地方公债后的偿债能力。3、现行转移支付制度不规范。地方政府发行地方公债的一个重要条件就是地方政府必须具有稳定和可靠的收入来源。除了地方的税收收入之外，中央的转移支付也是地方政府收入的重要来源。由于目前实行的税收返还制度是以保证既得利益为主

7、旨的，因此在缓解地区差异方面的功能微弱。而一些经济欠发达地区基础设施落后，地方政府更加需要大量资金进行基础设施建设，而税收收入满足不了需要，转移支付制度不合理，如果发行地方政府公债，政府还债压力巨大。基于以上分析，我们认为，就我国而言，应当按照公共财政与分级财政体制的客观要求，逐步建立起规范的地方政府公债制度，允许地方政府发行统一的债券筹集地方公用事业发展资金。也就是说在建立中央政府严格审批和监管制度的前提下，通过国家法律明确规定地方财政的发债