中国农村土地及征收制度问题探讨和研究

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1、中国农村土地及征收制度问题探讨和研究(第一稿)22期中青班学员马国柱一、我国农村土地及征收制度变迁（一）建国前及建国初期土地制度我们国家的土地制度有着漫长的演变过程。在夏商周奴隶农业生产时代，土地全部属于国有。到了春秋战国时期，顺应生产力发展的要求，土地逐步转化为农民私有。在此后长达二千年的时间里，由于土地兼并激起的社会动荡导致朝代的不断更替，“耕者有其田”是无数次农民起义的基本诉求。进入20世纪，孙中山领导的辛亥革命推翻了两千多年的封建帝制。但是由于辛亥革命的不彻底性和旧有制度的贯性，封建地主所有制的基本模式在上世纪初依然未发生根本性的变化。随着国共北伐的成功和南京国民政府的建立，国民党从

2、形式上逐渐统一了中国。与此同时，中国共产党在农村根据地建立了苏维埃政府。研究这一时期的土地制度，须区分国民政府统治的国统区和共产党统治的根据地的两个地区及解放前、后两个时段。1、国统区土地制度。1930年，国民党政府开始着手改革土地产权制度，制订和修改了《土地法》，其宗旨是“耕者有其田”。虽然其标榜“平均地权”，却始终只是流于空谈，未切实实行。其原因：首先，国民党政府的政治基础就是建立在地主阶级16身上，所以，土地改革不可能触动地主阶级的利益;其次，由于1937年抗日战争的爆发。国民党被迫联共抗日，土地改革因此无法贯彻落实。抗战结束后，国统区土地日益集中于少数富农和地主，农民对土地所有权的愿

3、望始终不曾得到满足。2、根据地、解放区及新中国初期土地及征收制度。中国共产党对土地改革的主张为“耕者有其田”。1925年10月，中国共产党在北京召开的中央扩大会议上，提出了较为明确的土地纲领:“没收大地主、军阀、官僚、庙宇的土地交给农民”。1928年1月在井冈山根据地，毛泽东指导起草的《遂川工农兵政府临时政纲》规定：“凡地主、祠庙、公共机关的田地、山林和一切附属”，分给“贫苦人民和退伍兵士耕种使用”等。把没收的封建地主的土地无偿分给广大农民，它使党在很短的时间内获得了农民阶级的广泛支持，农民成为革命的重要力量。抗日战争爆发后，1937年2月，中国共产党为了促成抗日民族统一战线的建立，在《致国

4、民党三中全会》电中提出“在全国停止没收地主土地”的主张。8月25日中国共产党洛川会议通过《抗日救国十大纲领》，决定以减租减息作为解决农民土地问题的基本政策，并率先在陕甘宁边区实行。1942年1月28日，中共中央在详细研究了各抗日根据地减租减息经验的基础上，通过了《关于抗日根据地土地政策的决定》，制定了抗日时期土地政策的三项基本原则。除重申“减轻地主的封建剥削，实行减租减息，借以改善农民的生活，提高农民抗日与生产的积极性”和“减租减息之后又须实行交租交息，借以联合地主一致抗日”两项基本原则之外，新提出了“奖励富农发展生产和联合富农”的原则。至1945年抗战胜利及全面内战爆发以前，中国共产党一直

5、执行减租减息政策。1946年5月全面内战爆发后，中共中央于1947年10月公布施行《中国土地法大纲》，土地政策开始由“减租减息”向“耕者有其田”16过渡，发动农民运动，通过没收、征购、地主献田、群众反奸清算等办法，由农民自己从地主手中获取土地。解放区的土地改革，使农民“耕者有其田”的夙愿实现了。1949年10月建国后，中央人民政府委员会第八次会议于1950年6月28日通过《中华人民共和国土地改革法》，明确规定实行农民的土地所有制，一场历史上空前规模的土地改革运动，有领导、有步骤、分阶段地展开，使农民实现了几千年来“均田地”的梦想。至1952年底，约占全国农村总人口的90%，其中约占全国农业人

6、口总数60%-70%的3亿多无地少地的农民，获得了约7亿亩土地，免除了过去每年向地主缴纳的700亿斤粮食的超重地租。新中国成立后，我国最早提到“土地征用”的法规是1950年政务院颁布的《铁路留用土地办法》，其中第5条规定：“铁路因建设关系，原有土地不敷应用或有新设施需要土地时，由铁路局通过地方政府收买或征购之。”1951年政务院公布的《城市郊区土地改革条例》中规定：“国家为市政建设及其他需要征用私人所有的农业土地时，须给予适当代价，或以相等之国有土地调换之。对于耕种该项土地的农民亦应给予适当的安置，并对其在该项土地上的生产投资（如凿井、植树等）及其他损失，应予以公平合理的补偿。”1953年1

7、2月5日政务院《关于国家建设征用土地办法》是新中国第一部比较完整的征地法规。该办法较为详细的规定了国家建设征地的原则、补偿标准、审批权限及征地程序等内容。1954年9月通过的《中华人民共和国宪法》第13条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或收归国有。”（二）集体化时期的土地及征收制度195216年，中国历史上规模最大的土改运动顺利完成。以一家一户为生