水工程与水权(崔建远)

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1、水工程与水权崔建远清华大学法学院教授上传时间:2004-10-5【内容提要】水工程涉及多种民事权利类型，水权只是其中一类。水工程的所有权或者用益权自身不包含、不产生水权，水工程用益权与水权各为独立的权利，所谓水利工程供水水权概念易生误会，应弃之不用。水工程所有权原则上归投资者享有，于是有必要承认地方所有权、部门所有权、法人所有权。南水北调涉及水资源所有权、水权、水工程所有权、水工程用益权，不可一律归结为水权。【关键词】水工程、水工程所有权、水工程用益权、水权、水工程与水紧密相联，加上我国对水工程一直实行“谁投资、谁拥有”，“谁拥有

2、、谁受益”的政策，水工程的投资者、经营者“近水楼台”，一直在优先使用着水，于是，在水权热中出现了“水利工程供水水权”、[1](P66—72)“水工程用益权”[2](P22—23)等观点。这既给我们启示，又促使我们思考：水工程与水权之间到底存在何种关系?笔者认为，水工程涉及多种类型的民事权利，决不可简单地把它们一律归为水权。一、水工程及其所有权在我国现行法上，土地为一类物，地上建筑物为独立于土地的另一类物，两者分别属于土地所有权、建筑物所有权的客体。如此，不论土地归国家所有还是属于集体所有，竖立其上的水工程不当然地归属于土地的所有权

3、人，基于我国一直奉行对水工程“谁投资、谁拥有”的原则，应归投资者所有。不过，其情形复杂，需要类型化。(一)在投资者只有国家的情况下，水工程由国家所有，比较清楚。例如，葛洲坝水利枢纽工程、长江三峡水利枢纽工程系国家投资兴建，其所有权归国家享有，不会产生疑问。(二)在投资者系单一的地方政府的情况下，水工程归谁所有?例如，深圳市为从东江取水而出资修建的输水渠工程、义乌市出资修建的从横锦水库到义乌引水管道工程，因无其他投资者，故按“谁投资、谁拥有”的原则，该输水渠工程、引水管道的所有权应分别归深圳市、义乌市拥有，不会归任何自然人、法人所有

4、，也不会成为其他市政所有权的客体。这里的“拥有”与“所有”同义吗?如果是同义，上述水工程的所有权人就分别是深圳市、义乌市。但这违反《中华人民共和国宪法》(第6条、第11条、第13条等)及《中华人民共和国民法通则》(第73条、第74条、第75条、第77条等)的规定，因为这些法律只承认国家所有权、集体所有权、个人所有权等所有权类型，未承认地方所有权、部门所有权，是否承认法人所有权，则暖昧不清。不过，这只是事情的一面。另一面是，每个省、市、县等确实存在着自己特殊的利益，深圳市、义乌市同样如此，它们出资兴建的水工程及由此产生的利益确实有别

5、于国家利益，不同于其他市政的利益。现行法的所有权制度漠视这些特殊利益，把这些水工程的所有权一律称作国家所有权，已经同真实生活相脱节，并非对现状的事实性的描述。维护现行所有权制度者会说，在所有权问题上，我国实行“国家所有、分级管理”的运行模式，地方、部门的特殊利益在“分级管理”的过程中得以体现。如果该解说在高度中央集权的计划经济时代尚能说服一些人的话，那么在利益多元化的今天，其理由远10非充分、坚强有力。其一，我国实行中央与地方之间的财政包干，地方据此拥有的收入自己支配，其中包括用于经济发展、市政建设、投资水利工程，等等。这种地方利

6、益的特殊性远非高度中央集权体制下地方的那种状况所能比拟，地方政府对其利益的支配力已经具有所有权之实。所谓“分级管理”说、“代管”说等已经难以准确地描述这些现象，所有权说才恰如其分。其二，一律否认地方所有权，只承认国家所有权，在法律上就难以有效地对抗个别领导人因其政策水平不高、法律意识不强而对地方投资工程无法律根据地强制平调、上收，挫伤地方的积极性。这方面的教训实在不少。有条件地承认地方所有权，会有助于保护地方的合法权益。其三，尽管现行法不承认地方所有权、部门所有权，但在实际生活中却存在着某些地方政府、行政部门不合理地“独占”国家财

7、产、“侵占”其他主体合法权益而使本地区、本部门、本单位及其职工多获取利益的现象，即存在着事实上的地方所有制、部门所有制。此类现象，才是我们应坚决反对的。反对的方式之一，是法律有条件地承认地方所有权、部门所有权。通过法律明确规定地方、部门取得所有权的条件、程序，规定地方、部门可以享有的所有权的类型；对不符合的，就不承认享有这类利益的合法性，就不认定它们拥有地方所有权或部门所有权，反倒会有利于杜绝危害极大的事实上的地方所有制、部门所有制，形成法治的局面。其四，否认地方所有权，只承认国家所有权，在解释其他主体使用、受让深圳市投资兴建的引

8、东江水工程的法律根据时，就会颇费笔墨：国家已经授权深圳市处分该输水渠工程的权利?深圳市“代表”国家处分该工程?深圳市“代理”国家处分该工程?等等。无论哪种解释，都不能令人满意。若有条件地承认地方所有权，则会毫不费力地说明这些现象。其五，若承认地方所