论我国行政诉讼被告确认标准的重建

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1、论我国行政诉讼被告确认标准的重建论我国行政诉讼被告确认标准的重建论我国行政诉讼被告确认标准的重建论我国行政诉讼被告确认标准的重建论我国行政诉讼被告确认标准的重建论我国行政诉讼被告确认标准的重建论我国行政诉讼被告确认标准的重建论我国行政诉讼被告确认标准的重建20o4年4月第16卷第2期湖南公安高等专科学校学报JournalofHtmanPublicSecurityCollegeApr.2004Vl01.16No.2论我国行政诉讼被告确认标准的重建周伟,张燃2(1.中南财经政法大学,湖北武汉430073;2.广东华商律师事务所,广东深圳518000)摘要:一般认为,

2、目前我国行政诉讼被告资格的确认以行政主体为标准,这一规则给行政诉讼法的实施带来了不利影响.以行使权力时的行为是否为行政行为为标准,以保护公民,法人和其他组织的合法权益为目标,则非行政组织,行政机关的内部组织,行政人等都可成为行政诉讼被告.相应组织除了承担力所能及的责任外,行政诉讼后果则转继到行政诉讼被告所归属的行政机关或行政组织,由国家来承担赔偿责任.关键词:行政行为;行政诉讼被告;行政主体;确认规则中图分类号:D915.4文献标识码:A文章编号:1008—7575(2004)023—04行政诉讼法实施以来,实施的状况并不尽如人意.行政诉权得不到全面的保护是行政

3、诉讼法实施以来所遭遇的最重要的困境之一.行政诉讼被告确认规则的正确适用可以改变行政诉权得不到全面保护的现状.一,我国现行行政诉讼被告确认规则与评析(一)我国现行行政诉讼被告的确认规则我国行政诉讼法规定,只有行政机关,被授权的组织和被委托的行政机关才可以作为行政诉讼被告.<最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见(试行))第19条规定:”公民,法人或者其他组织对行政机关与非行政机关共同签署做出的处理决定不服,向人民法院提起行政诉讼的,应以做出决定的行政机关为被告,非行政机关不能当被告.”一般认为,行政诉讼被告是指由原告指

4、控其具体行政行为违法侵犯原告合法权益并经由人民法院通知应诉的行政机关,法律法规授权的组织.可见,现行行政诉讼被告的确认规则为:只有行政主体——即行政机关或被授权的机关才能作为被告,除此之外的非行政主体不能当被告.这种观点的实质即行政诉讼被告同一于行政主体.即行政实体法上的独立权利主体与行政诉讼法上的独立诉讼主体被人为地假定为完全一致.这一观点目前得到了学者们的广泛认可:”被告只能是行使行政管理权,做出具体行政行为的行政机关或组织.这既是行政诉讼的特征,也是被告的首要特征.”…”享有行政诉讼的行政机关或组织,必须是享有行政实体上的权利能力的行政机关或组织,即必须具

5、备行政主体资格.”[被告必须是享有国家行政职权的,有权做出具体行政行为的行政机关或法律法规授权的组织,这是行政诉讼被告区别与其他诉讼的重要特征.”L3J’’被告须是行政机关或者法律,法规授权的组织.”l4】,”成为行政主体的法定条件主要有三:一是必须是行政主体”;J’’面对庞大的行政组织系统,以及复杂的行政活动,行政诉讼被告确认的规则是:谁主体,谁被告.6J”而对行政诉讼被告资格的认定,也是建立在行政主体理论基础之上.”【7J{眦J’’传统范式的目的之一就是要在理清外部责任归属的基础上规范行政行为,更直接与行政诉讼被告之确定有相当的勾连,具有明显的维护公民权益之

6、内涵.”[7JI)(二)行政诉讼被告限定于行政主体的消极影响在行政诉讼法的实施过程中,现行确定行政诉讼被告的规则——将行政诉讼被告限定于行政主体的消极的一面逐渐显露出来:1.这种规则的确立,将难以保护受到非行政主体做出的行政行为损害的受害者的权益.现实生活中,绝大部分的行政行为是由行政主体实施的,那么,非行政主体——也即除了行政机关以及被委托,被授权的组织以外的组织,是否可能实施行政行为?要回答这个问题,首先要确定行政行为的范畴.笔者认为,行政行为应当具备以下几点基本要素:第一,强制性.即行为不是根据平等自愿的原则确定,而是由实施方强加于被实施方的行为,对被实施

7、方具有单方的拘束力,这是行政行为和民事行为的重要区别.第二,合法性.即正常状态下的行为得到法律,法规的授权或者默许,其行为没有得到法律的禁止,这是行政行为和刑事犯罪行为的重要区别.第三,身份性.即实施行为的人必须具备特定的身份,隶属于某一个特定的组织.在具体实施的时候.往往以单位的名义实施,或者虽然没有明示,但被公众理解为代表单位实施某一收稿日期22003—10—26作者简介:周伟(1967一),男,河南信阳人,中南财经政法大学法学院硕士研究生;张燃(1977一),男,河南信阳人,广东华商律师事务所律师.23行为.第四,时问性.即实施行为时,行为人享有一定的行政

8、职权并且利用了这种行政职