关于健全和完善税收执法监督体系的实践与思考

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1、研究报告（四）山东省国家税务局税收科学研究所2005年4月11日关于健全和完善税收执法监督体系的实践与思考淄博市国家税务局局长张文泉依法治税是依法治国基本方略在税收工作中的具体体现。自2001年新《税收征管法》颁布和全国税务系统依法治税工作会议召开以后，各地对进一步完善税收执法监督、推进依法治税工作进行了多方面实践和理论探讨。我们在认真贯彻落实依法治税会议精神的基础上，紧密结合本地实际，将税收执法监督与税收信息化相结合，科学划分岗位职责，大力推进制度创新和体制创新，健全和完善税收执法监督体系，推动了依法治税工作不断走向深入。一、

2、健全和完善税收执法监督体系的必要性健全和完善税收执法监督体系是依法治税的必然要求，是对税收执法权在税收领域的监督和制约。依法治税是依法治国、依法行政的重要组成部分，是新时期税收工作的灵魂和立足点。其基本要求是纳税人依法纳税、税务机关依法征税。推进依法治税的关键在于依法治“权”，通过健全对税收执法权的监督制约体系，规范执法行为，促进依法行政。市场经济是法治经济，以不断发展和完善的税收执法监督体系推动税收工作的法治化，是社会主义市场经济发展的必然要求。9健全和完善税收执法监督体系是法律内在要求在税收领域的体现。行政行为是行政主体行使

3、行政职权过程中所做出的具有法律意义的行为，其特征之一就是从属法律性，即行政行为是执行法律的行为，必须从属于法律，有法律依据。税法主体的权利义务是由法律加以规定的，税收法律主义原则要求课税要素法定、课税要素明确，税收稽征只能在法律的授权下进行而不能超越法律规定。要确保税收执法权依法定课税要素和法定征收程序行使，必须以健全和完善的税收执法监督体系对税收执法权进行监督制约。《税收征管法》第十条、第十一条加强监督制约的要求，是法律内在要求的具体体现。健全和完善税收执法监督体系是现代管理理论的要求。现代管理理论认为，管理职能包括计划、组织

4、、人事、领导和控制，其中控制职能是为确保目标实现而对行为进行的“衡量与矫正”。税收执法监督是为实现依法治税这一组织目标而对执法行为的“控制”，其基本原理是现代管理理论在税收领域的具体应用，只不过是控制职能演化为监督职能，评判标准从经济目标变为法律的遵从度。而且，从委托代理理论来看，对执法权的监督制约也是委托人为解决由于信息不对称而产生的代理人道德风险和逆向选择所采取的必要制约措施。那么，如何来理解税收执法监督体系呢？根据《税收征管法》，税收执法权是指执行税收法律法规的权力，具体包括税款征收权、税务检查权等；从概念上讲，体系是指若

5、干有关事物互相联系互相制约而构成的一个整体（《辞海》缩印本1989年）。简言之，税收执法监督体系可以理解为是对税收执法权监督制约而形成的一系列规范和措施的总称。这个监督体系可以分为内外两个子系统：外部子系统包括人大、政府、审计等外部职能部门对税收执法权的监督和制约，也包括公众舆论、新闻媒体的公开监督；内部子系统是税务部门内部对税收执法权进行监督制约的一系列规范和措施，包括在监督内容上对抽象行政行为的监督和具体行政行为的监督，在具体监督对象上对执法主体、执法依据、执法文书、执法程序等内容的监督，在监督环节上对税款征收、发票管理、税

6、务稽查等环节的监督等。税收执法监督体系是包含“规范、监督、救济、服务”职能作用的一个系统整体，在监督手段上采取执法检查、重大案件审理、行政复议、执法责任制等措施，目标在于强化对税收执法权的监督制约，促进依法治税。如上所述，税收执法监督体系是一个有机整体，是日常监督与定期监督、抽象行政行为监督与具体行政行为监督、内部监督与外部监督组成的复合系统。二、对健全和完善税收执法监督体系的探索9为充分发挥税收执法监督体系的作用，我们以日常监督为基础，执法检查为重点，外部监督为保障，重大案件审理、行政复议和税收执法过错责任制为抓手，形成了上下

7、互动、内外结合、重在治内的税收执法监督新体系：（一）抓住五个环节，以严密的内部监督机制制约税收执法权1、抓好事前监督环节，加强执法依据的审核把关，从源头上制约执法行为。对抽象行政行为进行监督，主要是抽象行政行为的内容和制定程序是否符合国家有关法律法规的规定。为此，我们建立了《地方性法规、规章及规范性文件备查备案制度》和《规范性文件会签把关制度》，突出对市、区（县）人大、政府制定的法规、规章和规范性文件及市局科室制定、转发或与有关部门联合制定的规范性文件进行审阅、登记或会签把关，从源头上杜绝了执法依据与税收法律法规和税收规章相抵触

8、或者变更法律、法规和税收规章适用范围的情况。2、抓好事中监督环节，强化案件复审和重大案件审理，对税收执法过程把关。我们结合工作实践制定了重大税务案件审理制度和案件复查复审制度，确定审理标准，健全审理机构，规范业务流程，统一工作文书，加强部门间的工作协调，采取业务