-农村集体建设用地流转政策的实质

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1、农村集体建设用地流转政策的探讨朱林兴讲座者简介：上海市经济管理干部学院教授，兼市府决策咨询专家，中国国土经济学会理事、上海土地学会理事学术部副主任　　中共十七届三中全会的《决定》，顺应历史潮流，关注民生，反映农民心声，体现农民意愿，对农村土地管理制度进行了重大改革。《决定》就农村集体建设用地流转问题明确指出：“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村兼卜体

2、经营性建设用地，必须通过统一的有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革”。这犹如平地春雷，打破了长期来农村集体建设用地不允许流转的禁区。这是继建国初农村土地管理制度改革之后的又一重大突破。集体建设用地流转政策的提出，标志着我国土地制度将进入由现行二元土地权利体系向一元土地权利体系转变的新阶段。这一政策具有丰富的内涵、深刻的本质，意义重大和深远。本文就农村集体建设用地流转政策的实质问题略陈浅见。

3、　　一、二元土地权利体系框架下的建设用地政策的特征　　农村土地可分为农业用地及“四荒”地和农村集体建设用地。农村集体建设用地是指符合正常法律程序，并经区（县）政府批准的村镇企业和村镇公共设施、公益事业用地（包括交通、供水、供电、邮电、托儿所、学校、绿化等生产和生活服务设施的用地）以及农民住宅用地。农村集体建设用地可分为非经营性用地和经营性用地。完整的土地产权包括土地所有权、使用权、收益权和处置权。农村集体建设用地流转是指在农村集体土地所有制不变条件下的农村集体建设用地使用权流转。　　长期来，我国农

4、村建设用地是禁止入市流转的。这是由城乡二元经济政策为基础的农村土地管理制度所决定的。我国《宪法》规定，我国土地分为国有土地和集体土地。本来，这种所有制形式上的差别不应成为权利上不平12等的依据，然而，恰恰正是这种所有制性质的差别，造成了国有土地和集体土地分属于两个不同的管理体制范畴：一个是市场体制，一个是计划体制。而国有土地是商品，具有完整的所有权，可以公开交易、流转；集体土地则是非商品，是不允许流转的，所有权是不完整的，其处置权在政府，而不在其所有者———农民集体。在这种二元土地权利制度的框架下

5、，农村建设用地政策具有如下三个基本特征：　　（1）由农地转为建设用地的渠道的单一性。农地转为建设用地是实行严格管理的。按《宪法》、《土地管理法》规定，国家建设需占用农地，须实行指令性计划和严格行政审批，而且必先由国家征用，然后由国家出让。征用的目的仅限于公共利益项目。遗憾的是，每年转用于建设用地的20多万公顷农地，其中5成以上是经营性项目，在沿海地区，房地产、商业、服务业用地占3成，工业用地占3成，4成才真正属于公共利益的项目用地。由农地转为建设用地的渠道的单一性，旨在垄断土地一级市场，缩小集体地

6、权，扩大和实现土地的国有化，切断农民在土地农转非过程中的经济关系，进而确保政府源源不断地获取丰厚的土地出让收益。　　（2）农村建设用地空间的狭隘性。所谓“空间狭隘性”，一是指国家对农民和农村集体建设用地需求实施严格的计划管理和行政审批，纳入乡（镇）村建设用地指标，严禁农民和村镇集体未经批准占用农地搞非农建设；二是农村建设用地功能、标准有严格的限定，如农民只能按规定用地标准建造一处住宅。村镇建设用地使用范围仅限于公共设施、公益事业和乡村企业用地。　　（3）农村集体建设用地的非流动性。按现有法规，农村

7、集体建设用地使用权不得出让、转让，只有“符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的例外”，其流转只限于本农村集体，也不允许抵押和买卖。　　二、农村集体建设用地流转政策的实质　　土地是基本的生产要素，是人类生产发展的基本要素。土地是农民生存之源、发展之本，是赖以获得经济、政治、文化权利的基础。因此，自古以来，农民始终对土地制度最具敏感性，是改革、创新土地制度的主体。改革开放30年来，尤其是近20年来，二元土地权利体系的推行严重损害了农民的权益，也教育了农

8、民，农民的市场意识特别是土地比较利益意识有了加强，农民对改革12现行农村土地管理制度表现出强烈的愿望，并大胆探索、积极实践。10年前，在经济发达地区，广东、江浙沪、北京、山东以及安徽芜湖等地出现了农村集体建设用地自发流转的现象，甚至自发地开发商品房的现象，这就是通常说的“小产权房”。虽然，上述现象被戴上了违法用地的帽子，但还是屡禁不止，且有不断扩张之势。从中至少折射出两点启示：一是农村集体建设用地流转是大势所趋，体现民生，反映民意，顺应潮流，符合经济规律，生产关系必须与时俱进；二是