向“土地存量”要“发展增量”

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1、推进新型城镇化系列调研向“土地存量”要“发展增量”——关于盘活城镇存量建设用地的调查与思考黄跃《光明日报》(2014年06月24日 11版)在高速发展三十余年后,像中国很多城市一样,深圳也面临着土地资源难以为继的困境。近年来,深圳通过城中村改造等方式激活存量用地,以破解土地困局、促进产业发展。图为位于深圳罗湖闹市老街附近的湖贝村启动改造。CFP安徽省天长市秦栏镇通过“退宅不退地”,探索出一条既降低农民进镇门槛,又实现了宅基地自愿、有偿退出的新路子,盘活了集体建设用地。农户李池来在秦栏镇的老房子拆除,宅基地复垦为2亩耕地后李

2、池来将它租给了种田大户。黄跃摄图为农户李池来在秦栏镇的新房黄跃摄    土地是城市发展基础和命脉。我国城镇化的快速推进,对土地产生了大量的需求,在十八亿亩耕地红线的硬性约束下,原来单纯依赖土地增量进行城市发展扩张的模式已经难以为继。中央城镇化工作会议提出,推进新型城镇化,要提高土地利用效率,“严控增量,盘活存量”。调查表明,新形势下解决城镇化过程中的土地供需矛盾,应特别重视“盘活”存量,向“土地存量”要“发展增量”。     中央城镇化工作会议指出,要大力提高城镇建设用地利用效率。《国家新型城镇化规划2014-2020》指

3、出,要“建立健全规划统筹、政府引导、市场运作、公众参与、利益共享的城镇低效用地再开发激励约束机制,盘活利用现有城镇存量建设用地。建立存量建设用地退出激励机制,推进老城区、旧厂房、城中村的改造和保护性开发,发挥政府土地储备对盘活城镇低效用地的作用。”我国城镇化的实践表明,盘活城镇存量建设用地,释放闲置、低效用地的潜力,已成为破解当前土地资源利用管理困局的不二选择。     为总结全国各地城镇存量用地再开发利用的有益经验,形成全国性政策建议,2013年12月至2014年2月,国家发改委城市和小城镇改革发展中心调研组先后赴浙江省

4、温岭市大溪镇、河南省辉县市、安徽省天长市秦栏镇进行专题调研。本报告旨在总结这些地方在提高工业用地使用效率、促进城镇低效用地再开发、集体建设用地盘活置换等方面的实践经验,分析其在全国的示范价值,并对如何在全国盘活利用存量建设用地提出政策建议。 存量建设用地的几大特征     中国土地勘测规划院指出,存量建设用地在土地占用、开发、处置、收益等多个方面,与新增建设用地存在较大差异:     (一)在土地占用上,新增建设用地由政府垄断,而存量建设用地则分散在各土地使用权人手中     根据我国现行土地用途管制制度和征用制度,政府垄

5、断了农用地转为建设用地的通道,而新增建设用地的主要来源正是农用土地。所以新增建设用地从一开始产生就被政府垄断,且绝大多数是国有建设用地。而存量建设用地不同,它包括国有建设用地和农村集体建设用地,这些建设用地是居民、村民或集体以有偿的方式从政府手中合法取得的,已使用了很长时期。     (二)在土地开发上,新增建设用地开发建设的权利关系相对简单,而存量建设用地再开发面对的权利关系较为复杂     新增建设用地在开发建设前,首先已经划清了政府国有和农村集体所有等关系,产权单一且清晰。而存量建设用地在事实上经过原使用权人的多次转

6、让,再加上国有企业破产、文物保护、产权纠纷等多种遗留问题,权利关系非常复杂。河南开封的一个城中村除了大量当地村民持有集体建设用地外,还有约15%的城镇居民持有建设用地,这些城里人有的没有拿到产权证,但事实上长期居住于此。有的拿到了集体建设用地产权证,甚至还有的通过各种关系拿到了国有大产权证。     (三)在土地处置上,新增建设用地处置权被政府掌握,而存量建设用地使用权掌握在土地使用者手上,政府不能随意处置     存量建设用地使用权人从政府手中有偿获得使用权后,拥有二次转让和处置的权利。在处置形式上,存量建设用地使用权人

7、可以在合法的范围内赠送、转让、置换、出租、抵押。除非明显危及公共利益,政府不仅无权干涉,还有义务积极保护土地使用权人的各项权益。     (四)在土地收益上,新增建设用地出让收益由政府支配,而存量建设用地土地收益则必须兼顾各方     因为政府拥有对新增建设用地的处置权和产权,所以收益权自然由政府支配为主。存量建设用地的收益,原则上大部分也应由原土地使用权人拥有,如果政府想要从土地使用权人手中获取收益,必须以一种合作共赢的方式介入,优先考虑原使用权人、原所有权人(比如集体所有权人)、社会资本的相关利益,同时还要考虑社会整体

8、利益,此过程中政府不宜分享过多权益。 盘活存量建设用地的地方经验     (一)浙江省大溪镇“零地技改”     2010年我国工业用地占城镇建设用地总量的26%,在一些制造业比较发达的城市,这一比例超过了40%。长期以来,工业用地利用效率低,用地粗放现象相当普遍,平均容积率仅0.3-0.6,单位面积产

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