制度变迁与村干部角色演变

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1、制度变迁与村干部角色演变李志军摘要：通过历史考察认为，总体性社会时期村干部是政府代理人，过渡时期演变为村民代理人，乡政村治时期异化为谋利型代理人。农村制度变迁影响了村干部角色的演变，不同方式的制度变迁一定程度上决定了村干部角色的走向。今后农村制度变迁必须考虑其对村干部思想与行为可能的影响。关键词：农村制度变迁；村干部；角色演变建国以来我国农村制度进行了多次变迁，伴随着制度变迁农村诸多方面都发生了变化。为了了解制度变迁对村干部角色演变的影响状况，本文对新中国成立后我国主要农村制度进行了考察。建国后我国农村制度有几次大的变迁：土改制度、合作社制度、人民公社制度、家庭联产承包责任制、村

2、民自治制度等，为了符合历史发展脉络，笔者将这些农村制度变迁划分为三个阶段，即总体性社会时期（建国后至改革开放前）、过渡时期（改革开放初期）、乡政村治时期（村民自治制度确立至今）。1总体性社会时期：政府代理人新中国成立至改革开放近三十年时间，我国农村制度最大的变化应该是产权制度，无论土改制度、合作社制度还是人民公社制度都与产权密切相关。建国初为了实现耕者有其田的目标，我国的土地制度首先进行了变革，改封建地主土地所有制为农民土地所有制。土改运动采取政治动员的模式，得到了广大农民的大力的支持，只用了三年的时间就实现了最初目标。土改后，农村开始实行合作社制度。从互助组到初级合作社再到高级

3、合作社，合作社经历了农民由自愿到强迫的过程。为了推进合作社制度，乡村干部做了大量动员工作，甚至采取强迫命令的方式迫使农民参与合作社。在各级干部特别是乡村干部的努力下合作社制度的推行很顺利，到1956几乎所有农村家庭都被卷入到集体化的洪流中。1958年在中央的推动下，人民公社制度在农村广泛实行。人民公社在政治上高度集权，公社、生产大队、生产队的干部基本由上级任命或委派，国家的权力延伸至乡村的每个角落。在政治第一的口号下，村庄的大队长、生产队长等村干部几乎完全按照上级的精神来开展工作，成为下达和执行国家政令的腿脚。土改制度、合作社制度以及人民公社制度是建国后党和国家在农村实施的一脉相

4、承的制度变迁，尽管在合作化前期这些制度的实施是基于农民的自愿，但就整体而言它们都属于强制性制度变迁，是政府主导的自上而下的新制度对旧制度的替代，农民属于被动接受制度。通过一系列制度变迁中国进入总体性社会时期，国家几乎垄断着全部重要资源并对几乎全部社会生活实行着严格而全面的控制，同时对任何相对独立于国家之外的社会力量，或者予以抑制，或者使之成为国家机构的一部分，最终建立起强国家、弱社会的模式。[1]这一时期在强国家、弱社会模式的治理下，乡村社会的自由空间基本不存在，村干部大都由上级直接任命，其行为皆以上级意志为准，更多地扮演了国家代理人角色。建国后至改革开放前村干部扮演了国家代理人

5、，这是特定制度环境下的必然产物。其一，村干部在高度政治动员下热情高涨，唯上论思想深入人心，视传达和执行上级的政令为第一要务，充当国家代理人成为村干部的当然选择。其二，村干部基本由上级任命和委派，而且他们大都是贫雇农，是革命时代的优秀分子，底子绝对可靠，本着报恩的心态参与到各项事业中，对党和国家的忠诚是其成为国家代理人的内在原因。其三，总体性社会时期村庄的政治自由空间基本上不存在，所有人都被牢固地束缚在公社内，村干部欲通过其他途径改变自己的身份几乎不可能，完全按照上级精神行事似乎成为其唯一选择，村干部成为国家忠实的代理人。国家代理人角色下村干部严格执行来自上级的政令，只要是上级的指

6、示和命令绝对执行，很少考虑其本身的正确性，对于指示和命令是否与村庄的实际情况相符合以及农民的意愿也很少过问。农民对有些政令有看法不配合或不积极配合工作，村干部则劝说加威胁，软硬皆施，甚至用政治的手段如批斗等迫使其服从。建国后至改革开放前近三十年的时间里，通过一系列强制性制度变迁，村干部演变为政府代理人，其行为逻辑在于维护党和国家的利益，来自上级的政令成为村干部行为的唯一准则，村民利益、村干部自身利益则沦为微乎其微的方面。2过渡时期：村民代理人党的十一届三中全会后家庭联产承包责任制在广大农村普遍推行，人民公社时期“三级所有，队为基础”的体制被打破，农村各种关系被摧毁，整个农村社会陷

7、入混乱中。部分农村迫于社会治安管理的需要，自发组建了村委会。由于村委会能够有效地解决农村治安问题，后来逐步扩大到对农村社会、政治、经济生活相关事宜的自我管理，逐渐转变为广大农民办理村内事务的机关。村委会不但解决了农村诸多方面的问题，而且深受农民的欢迎，村民自治就此诞生。村民自治受到党和国家的高度重视，1982年通过的新宪法确认了村委会的合法地位，从而指明了农村政治发展的基本方向。而后，全国各地按照宪法的要求积极进行了村民自治的试点。1983年10月，中共中央、国务院发出了《关于实