行政审批标准化管理的内涵、作用和局限性

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1、行政审批标准化管理的内涵、作用和局限性高富平孙英（华东政法大学法学院，上海201620）摘要：作为一种管理社会的行为，行政审批需要通过特定组织（行政机关）来实施，因而具有引入标准化管理的基础。行政审批标准化管理并不能简单地等同于法律规定细化操作细则，也不能局限于公共行政服务的标准化，而应当围绕行政审批改革目标，依法运用信息化手段，实现行政审批组织结构和业务流程的不断优化。行政审批标准化管理对于贯彻十八届三中全会精神，进一步推进政府职能转变、推行可复制的行政管理体制具有重要意义和作用，但行政审批也有它的局限性，适度、合理的标准是行政审批标准化管理成功的

2、关键。关键词：行政审批；标准化管理；审批制度改革；政府职能转变中图分类号：D630.1文献标识码：A文章编号：1000-2987（2014）04-0129-08本世纪初，我国开始推行行政审批（行政许可）①标准化管理，并作为行政审批制度改革的重要内容。2004年，大连市设立行政服务中心，全面导入ISO9000质量管理体系，统一服务标准。2007年，国家标准化管理委员会会同国家发改委、民政部、商务部、体育总局等单位下发了《关于推进服务标准化试点工作的意见》，决定在全国较大领域开展服务标准化试点工作，并确定了山东聊城等行政服务中心作为行政服务标准化工作试点

3、单位。2009年4月，国家标准化管理委员会确定了2009年度国家级服务业标准化试点项目计划131项，其中行政服务类标准化试点项目7项②。从2011年开始，上海市先后又进行了两轮行政审批标准化试点，共有15个局（委）开展试点，探索“六位一体”的行政审批标准化管理。此外，理论界也有一些文章开始研究行政审批标准化问题。有学者将标准化理解为：“政府部门为保障个人安全和公共安全运用强制性权力设定、适用、监督实施产品和服务的保护人身健康、安全、环保等的基本标准”[1]。也有学者将标准化与电子政务联系起来，将统一规划和标准化实施作为电子政务的关键因素[2]。更有

4、学者基于山东等地方实践，将行政审批标准化管理理解为政府公共服务的标准化，即在行政服务的内容、责任、规范、程序和考核等方面制定标准并付诸实施[3]。由此可见，理论界和实务界对行政审批的标准化内容或含义存在不同的理解。然而简单地将行政审批标准化管理等同于政府窗口服务标准或电子政务的技术标准，肯定会弱化行政审批标准化的效果，而行政审批标准化又应当————————————————收稿日期：2014-02-18作者简介：高富平（1963-），男，山西闻喜人，华东政法大学法学教授，博士生导师，研究方向为民商法。①“行政审批”是一个外延更大的概念，它包括“行政许可

5、”和“非行政许可审批”。其中行政许可是指属于行政许可法调整的行政审批，非行政许可审批是指不属于行政许可法调整的行政审批，主要包括行政机关内部审批等。参见刘文海：《行政审批的概念、特性、种类和作用》，价值中国网，http://www.chinavalue.net/Finance/Article/2008-5-29/117844.html(原创2008年5月，2012年9月访问)本文认同行政许可与行政审批的差异，只是实践中多以审批制度改革来谈行政许可制度改革，为论述方便本文忽略二者差异，仅在涉及行政许可法是加注许可，以行政审批（许可）表示行政许可法所指许

6、可。②分别为：福建龙岩市行政服务中心、河南漯河市行政服务中心、河南信阳市行政服务中心、湖南常德市行政服务中心、安徽合肥市行政服务中心、安徽巢湖市行政服务中心、青海西宁市行政服务中心），2010年又增补3项（安徽广德行政服务中心、江苏大丰行政服务中心、四川成都武侯区行政服务中心）。涵盖哪些内容或应当推进到什么程度，则需要进一步研究。本文试图通过探讨行政审批标准化管理的应有含义、作用和局限性，并在全面正确认识行政审批标准化管理的基础上，为推进新一轮行政审批制度改革，探索可复制的行政管理模式提供有益的参考。一、行政审批管理及其标准化的可行性和必要性作为一种

7、管理社会的方式，行政审批包括行政审批（许可）的设定行为和行政审批（许可）的实施行为，其中，设定行为是抽象行政行为，属于国家立法权范畴，而行政审批实施是具体行政行为，是行政机关针对特定行政相对人而实施的，因而具有可诉性，也具备引入标准化管理的基础。（一）行政审批管理的含义行政审批（许可）是国家对社会、经济事务事先进行调节和控制的一种行政手段，它由两种行政行为组成：其一，行政审批（许可）事项的决定行为，即决定哪些事项需要纳入行政审批范畴；其二，具体实施行政审批（许可）事项的行政行为。行政审批（许可）设定权是国家管理社会的重要权力，属于立法权范畴，原则上只

8、能由立法机关通过制定法律设定。但是，《行政许可法》也赋予国务院和地方政府在一定条件下亦可设定行政审批和临时行