我国流域生态补偿法律制度构建现状与建议

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1、我国流域生态补偿法律制度构建现状与建议我国流域生态补偿法律制度构建现状与建议>　　结合我国流域生态补偿法律制度构建现状，论述在《生态补偿条例》尚未颁布的条件下，应该充分认识我国流域生态补偿法制构建中的问题，在遵循责权利相统一、生态效益优先、公平和多方共同参与的原则之下，建立合理的生态补偿法律体系及其配套体系能够更好地兼顾经济效益和生态效益，保证跨区域生态资源的合理和公平使用，有效贯彻推进生态文明建设的要求。　　2012年10月的十八大报告第八部分“大力推进生态文明建设”明确要求“深化资源性产品价格和税费改革，建立反映

2、市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”[1]。凸显了我国顶层设计中“经济、政治、文化、社会、生态”建设“五位一体”的战略部署，也让社会再次聚焦于生态补偿法律制度的讨论。早在2010年10月，“生态补偿条例的起草工作被列为国务院2011年立法工作计划三类需要积极研究论证的项目，国家发展改革委正在起草”[2]。但截止目前也未正式对外发布条例，更未能形成独立的法律制度。经济的发展在一定程度上加剧了生态环境的破坏，有违国家可持续发展的战略部署;对生态资源的开发利用难以保障区域间的经济

3、和生态效益平衡，有违公平原则。因此，构建生态补偿法律制度迫在眉捷。生态补偿司法制度是防止生态环境退化的必然选择，是解决生态环境恶化、保护投资和平衡地区差异的有力手段。笔者以生态资源中极为重要的流域资源为切入点分析流域生态补偿的概念及法律制度构建现状，提出可行性建议，以期为相关研究提供借鉴。　　1流域生态补偿的概念及研究背景　　国际上生态补偿比较通用的概念是“生态或环境服务付费”(PES，PaymentforEcological/EnvironmentalServices)，生态服务功能是其核心和目标，付费是手段，调整

4、的也是保护者和受益者的环境及其经济利益关系。流域生态补偿的概念来源于流域生态服务市场，而流域生态服务市场最早起源于流域管理和规划，如美国田纳西州流域管理计划等。随着流域生态服务市场的日益壮大，流域生态服务的市场化产品也应运而生，这也是国外开展流域生态补偿的重要依据与基础。　　我国对生态补偿制度的研究始于20世纪90年代。在中国知网核心期刊检索到第一次使用“生态补偿”这一术语的是甘藏春等[3]，其在《中国法学》1999年第1期上发表的文章提到“修改后的《森林法》建立了森林生态效益补偿基金制度……森林生态补偿基金必须专款

5、专用，不得挪作他用”;张鸿铭[4]最早在文章标题中使用“生态补偿”这一术语，并讨论了建立生态补偿机制的必要性、进展情况和对策建议，重在对生态补偿机制建立实践的探讨。此外还有很多学者从多学科(生态学、经济学、环境学、管理学、法学等)、多角度对生态补偿内涵、原则、方式，甚至框架、立法构想方面提出了相应的观点、建议。吕忠梅[5]和李爱年[6]等在生态补偿的内涵方面基于多个研究角度提出见解，任勇等[7]对流域生态补偿理论基础的研究主要基于外部性、公共产品理论、资源环境资本理论及社会公平理论，钱水苗等[8]从社会公正的视角对流

6、域生态补偿制度的构建提出了设想，陈兆开[9]在分析黄河流域水资源利用现状的基础上，对黄河流域生态补偿问题进行了研究，张艳芳等[10]对我国流域生态补偿进行了法律思考，提出了流域生态补偿的定义——“指流域生态系统服务功能的受益者向流域生态系统服务功能的提供者(生态投入或失去可能的发展机会)给予的经济和非经济形式的补偿”。已有研究成果对流域生态补偿的内涵、理论基础和指导原则的论述较多，为流域生态补偿法律制度研究起到了很好的铺垫作用。但是，从法学视角对流域生态补偿进行研究的学术成果较少，尤其是从法学层面对补偿主体、补偿方式

7、、补偿标准、补偿途径等关系到流域生态补偿能否顺利进行的关键问题的论述严重不足，对流域生态补偿法律制度的构建及相关制度的建立和完善的研究还非常欠缺，有待对该制度的理论及实践作进一步的研究。　　2我国流域生态补偿法律制度的现状　　从我国生态补偿的立法现状和实践发展来看，生态补偿经历了从政策个别调整到国家立法规范、从地方试点先行到全国推广的渐进过程。就法律制度而言，我国已经建立了较为完备的环境保护法和自然资源法体系，许多法律法规和政策文件中都对生态补偿作出了规定，但当前的生态补偿法律制度及政策还存在一定问题，主要表现在以下

8、几个方面。　　2.1立法目的与指导思想的偏差　　保护环境和资源的目的是为了生态效益和经济利益。生态效益是指为了恢复和重建生态系统，使生态系统具有良好的物质、能量循环功能和自净化功能，并使生态系统保持较高的能量转化率、物质积累率和最大的自净能力，而经济效益则要求在保持良好的生态环境的基础上，提高环境资源的利用率，使投入和产出达到最大化[11]。生