小议立法筹划过程

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1、小议立法筹划过程小议立法筹划过程小议立法筹划过程小议立法筹划过程小议立法筹划过程小议立法筹划过程　　内容摘要：立法准备阶段是整个立法过程的前期准备阶段，它在整个立法环节中起着重要作用。而我国的立法准备阶段不论是在理论研究，还是在实践上都处于起步阶段，许多制度尚处于探索和逐步确立的过程中。本文试图对我国立法准备阶段的现状与所存在的问题做一些分析，并阐释立法准备阶段应坚持的两个基本原则，并相对这些问题提出一些改革与完善的对策。　　关键词：立法准备阶段民主化制度化　　立法是整个法治建设的重要一环，因为不论建设法制，还是实行法治，首先都要立法。而立法准备阶段作为立法过程的第一个

2、阶段，其作用可想而知，但是有很长一段时间，对于立法过程特别是立法准备阶段，法学界研究甚少。虽然随着法制建设与法学理论的发展，人们已经对此予以注意，有了一些研究成果，但是相对于实践需要，理论研究仍显得过于苍白。因此，研究立法准备已成为推动中国立法健康发展的迫切需要。　　一、立法准备阶段的含义与价值分析。　　周旺生在《立法学》中认为“现代立法活动过程中的立法准备，一般指在提出法案前所进行的有关立法活动”，是“为正式立法提供或创造条件的活动，是为正式立法奠定基础的活动。”①由这个定义我们可以看到，立法准备是整个立法过程中的第一个环节，它的最终结果直接为进入下一阶段的立法运作过

3、程服务，是整个立法过程的奠基石。　　立法是一个过程，“这个过程可以分为三个阶段：一是立法准备阶段，亦可以称其为前立法阶段；二是由法案到法的阶段，亦可以称其为中立法阶段；三是立法的完善阶段，亦可以称其为后立法阶段。这三个阶段之间有紧密联系”。作为立法过程的初始阶段，立法准备也是一个过程，这一过程由几个小的环节组成。通常来说，立法准备阶段要经历以下几个步骤立法预测(2)立法规划确定立法项目采纳立法建议和创议确定法案起草组织和程序起草法案。另外，法的清理，法的汇编和立法信息反馈中包含旨在为法的制定和变动服务工作，也是立法准备活动的内容。这其中的立法预测，编制立法规划，形成立法

4、创议做出立法决策，属于宏观上的，从大的方面解决立法的问题。其余的则是从微观上入手，确定怎样进行法案的准备工作。因此，实质上立法准备阶段应该可以分为这样两个步骤：对于某一类事项、某一类社会关系，政权机关是否应当初步决定将其纳入法所调整的范围；是对于已初步决定将其纳入法所调整的事项，如何拟就最初的文字规范。反映到立法准备过程中，就是做出决策和起草法案的两个步骤。②　　对于立法准备阶段的价值，周旺生教授在《立法学》中作了如下精彩论述而被从多学者所引用：“在有的国家，法案提交立法机关或立法主体审议、表决，往往只是或主要是履行法定程序，并不能真正决定该法案能否正式成为法，因为能否

5、成为法，在立法准备阶段就已有定夺或至少大体上已有定夺了。”“就法治发达国家和法治不发达国家相比，后者的立法准备比前者的立法准备活动过程中的地位更显重要。”确实，在中国这样法制不发达的国家中有这样一种现象，立法程序规定的很具体，很充分，但实质上不过是一种形式，一种花架子，最后通过的立法基本上仍保留在立法准备阶段的结果。③这是法制不健全的表现，也是我们必须注意与改正的一点。由上面我们对立法准备阶段的分析，我们应明确作为准备阶段有两个主要功能：一是提出某种或某个法的立与不立，二是形成草案。这两个过程是立法程序的准备，而不是实质意义上的立法。做到这一点应是建立在整个立法机制健全

6、的基础上。我们在认识立法准备的价值上要注意以下两点：要认识立法准备重要作用，注重对其价值与制度的研究不能事实上在立法准备阶段已决定立法的命运。划清准备阶段与立法程序的界限。做到立法准备阶段与其余阶段的合理分工。　　二、立法准备与立法质量　　古今中外无数实例表明，立法准备对立法质量有着极其重要的影响。1814年，海德尔堡大学法学教授蒂堡提出以《拿破仑法典》为榜样，在三、五年内制定德国民法典。时任柏林大学法学教授的萨维尼立即撰文反驳，认为当时制定德国民法典的条件尚不成熟。历史证明，萨维尼的主张是正确的。在普鲁士首相俾斯麦从政治上统一德国后，制定德国民法典的条件才逐渐成熟，立

7、法准备充足、酝酿了近一个世纪的德国民法典，成为世界法制史上地位与《拿破仑民法典》并驾齐驱的重要法律。如果当初在立法准备不足的情况下匆忙立法，德国民法典充其量只能是《拿破仑民法典》在德国的翻版，这样的法典根本不可能象今天的德国民法典一样，辉煌的屹立在世界法律之林。　　我国的《唐律疏议》也是立法准备充分、高质量立法的典范。《唐律疏议》以《武德律》、《贞观律》为基础，在吸收、消化前人立法经验、成果的基础上制定，立法准备充分，立法质量非常高，对日本、朝鲜、越南等国家的法律制度产生了深远的影响，进而对东亚乃至世界历史的发展起到了积极的推动作用。