基于生态保护的土地权利配置研究

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1、基于生态保护的土地权利配置研究　　摘要：我国农村土地权利的配置主要存在立法配置、行政配置与市场配置三种基本方式。但这三种配置都有自身的缺陷，如法律上对权利主体界定的模糊性，政府规划的不科学，市场调节的盲目性。农村土地权利配置必须坚持生态保护的价值取向，从立法完善、政府调控、农村经济组织和农民三个层面构建土地权利配置的生态保护机制。　　关键词：土地权利配置生态保护　　党的十八大报告在全面建成小康社会目标的新要求中提出生态文明建设的目标，而且第一次明确提出加快建立生态文明制度的改革目标要求，使生态文明建设与经济建

2、设、政治建设、文化建设、社会建设一道，在奋斗目标上完整地体现了中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局的要求。这一目标的实现，必须及时将“生态文明建设”的政治主张法律化。然而，当前我国土地生态恶化，面临着土地数量减少、土地质量下滑、土地利用结构扭曲的危险，究其原因主要是缺乏生态保护意识、经济负外部性和土地权利配置不科学等因素。在倡导生态文明的背景下，如何从生态保护的角度合理配置土地权利，充分利用有限的农地资源，实现土地的可持续利用，是学界应予关注的重要问题。　　一、我国农村土地权利的配置及其缺陷　　“配置”

3、原是计算机方面的一个专业术语，主要指“对CPU、主板、内存、硬盘等系统进行协调安装，从而能够保证电脑正常运行”。本文将此概念运用到农村土地权利方面，意指在当今快速城镇化的背景下，将农村的土地权利整合到生态保护的规范状态，从而能保证土地利用价值的最大化，实现土地资源的最优化配置。　　我国农村土地权利的配置主要存在立法配置、行政配置与土地流转市场配置三种基本方式。但这三种配置都有自身的缺陷，主要表现在以下方面：　　1.农村土地权利立法配置的缺陷。我国现行法律对农村土地权利配置的相关规定，主要体现在《土地管理法》、

4、《土地管理法实施条例》、《物权法》等法律规范中，这些法律规范对农民的权利配置有诸多不合理之处：　　第一，土地征收方面，满足公共利益的需求是启动征收程序的唯一合法原因。2011年实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，虽然对公共利益进行了界定，但是其调整范围并不包括集体土地的征收，且没有规定公共利益的界定标准和程序。公共利益界定的模糊性，导致地方政府通过征地实现土地储备，再通过土地二级市场高价出让土地获得巨额土地收入与农民争利，农民利益受损；征地过程中，法律虽规定了农民享有知情权、参与权，但因缺乏法律的程序保障

5、使这些权利成为空谈；征地后，失地农民的补偿标准因规定的不统一、费用发放不到位，致使农民的土地权利成为“空中楼阁”。　　第二，宅基地流转方面，在坚持一户一地和无偿使用的分配原则下，法律严格限制宅基地使用权的流转，即：一方面限制流转到城市居民手中，另一方面只能在本集体组织内部流转，不得将宅基地单独抵押。这些规定极易造成现实中宅基地的粗糙滥用与浪费，难以起到土地资源优化配置的效果。　　第三，土地承包方面，“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，该组织外的单位或个人承包经营的必须经村民会议2/3以上成员或

6、者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准，承包地不得买卖。”农民的土地承包经营权不能实现自由流转，无法充分调动农民保护耕地的积极性。　　2.农村土地权利行政配置的缺陷。农村土地权利的行政配置，是指政府对农村土地利用总体规划及对农地的管制权与征收征用权上。　　第一，《土地管理法》规定：“农村的土地利用总体规划应经政府批准，且实行分级审批。”因此，集体经济组织必须将集体土地征收为国有土地再出让，这一程序必须经各级政府审批。显然，政府对集体土地的规划及管制极大地限制并损害了集体土地所有权的处分与收益权能

7、，掌握着农地转让的终极决定权和处分权。　　第二，土地频繁的行政性调整使农民失去了对土地的稳定预期。现有法律规定农民的土地承包经营权期限为30年，但实际操作中，政府经常对承包地进行调整。政府对承包地的频繁变动，助长了农民的短期行为，使农民不愿意对土地进行长期投资，导致土地资源浪费现象出现。　　第三，现有法律对征收中公共利益的界定过于笼统且原则性，导致地方政府的主观裁量性较大，其权力行使因缺乏监督，征地程序粗糙且不规范，征地补偿的价格普遍偏低，土地增值部分被利益相关者瓜分，土地资源被政府强权滥用并浪费，农民利益受

8、到侵害。　　3.农村土地权利市场配置的缺陷。土地权利的市场配置是土地使用者之间利用市场价格机制调节土地要素。市场存在失灵问题主要是存在外部性、不完全竞争等原因，若完全依靠市场竞争难以实现权利配置的效率，需要政府强有力的干预。　　第一，市场自身存在不可避免的盲目性。市场经济条件下，土地资源各经济主体在其经济利益上存在竞争性和排他性，使市场自身的力量不能保证总供给和总需求在充分利用资源的基础上达到平衡。