公共政策分析导言

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1、公共政策分析导言一、什么是政策分析？通俗地说，政策分析就是对决策进行研究，为决策者提供决策的依据，提高决策的质量。作为一门学科，政策分析诞生的历史不怎么长，仅有60多年的历史；但作为一种实践活动，政策的历史源远流长，几乎与人类一样古老，因为人类诞生的同时就就有了决策活动，决策是人与动物的最大区别。马克思曾指出：蜘蛛的活动与织工的活动相似，蜜蜂建筑蜂房的本领使人间的许多建筑师感到惭愧，但是，最蹩脚的建筑师从一开始就比最灵巧的蜜蜂高明的地方，是他在用蜂蜡建筑蜂房以前，已经在自己的头脑中把它建成了。这说明动物的活动是盲目的，而人的活动是有目的、有计划的活动，人是先有决策，再有实践活动，做之

2、前先想好怎么做。人类历史上经历了这么几种决策模式。最早的决策模式是神学决策，即通过占卜、求“神语”来决定要不要做一件事情，最典型的就是为要不要出兵打仗做决策，在中外古代史上都有对此进行神学决策的例子和记载。随后，在人类漫长的历史长河中占支配地位的决策模式是经验决策，这种决策模式不再把希望寄托于虚无缥缈的神、上帝，而是依靠决策者自身的经验进行决策，这种转变反映了人类对自然、社会、自身认识的加深，知识的增多，思维能力的提高，以致能够对以往的经验进行总结，并用以指导新的决策。第三种决策模式是科学决策，也就是运用运用现代科学技术和方法，拟定并评估各种方案，从中选出最优或满意方案的过程。这种科

3、学决策模式最早是在第二次世界大战中对军事问题研究和解决的基础上发展起来的。当时，以英美为代表的盟军在对抗以德国为代表的法西斯时处于劣势的地位，就面临着如何以最小的代价和伤亡，最大程度地打击敌人的问题。例如，当时的英国面临着如何使有限的空军力量在于德国大规模的空军力量的对抗中取得最佳效果的问题；而美国面临着如何让反潜战斗队以最小的伤亡概率或最大的生存概率穿越北大西洋，以及如何让美军的飞机和水面舰艇以最佳的投弹深度袭击德国的U型潜艇的问题。诸如此类的问题给当时的指挥官们提了一个难题，他们想到了去数学家那里去寻找解决方案。数学家们利用数学和统计学的知识，为此类问题建立了数学模型，通过求最优

4、解，得出此类问题的解决方案。这就是我们现在所说的运用运筹学的技术和方法解决资源的最优配置问题。战争结束后，这些运用于军事问题的运筹学技术和方法被移植到工商领域。40年代中期，一个号称“神通”的军官小组，加入到福特汽车公司，并且立刻开始用运筹学的技术和方法改进公司的决策制定工作。这其中最著名的神童之一就是罗伯特·麦克纳马拉。后来，麦克纳马拉被提升为福特汽车公司的总裁，随后（1961年）又成为国防部长，他把运筹学的技术和方法用来解决国防资源最优配置的决策问题。战争结束后，这些运用于军事问题的运筹学技术和方法也被移植到社会政治领域。20世纪50年代，当时一些政治学家把运筹学对效率问题进行分

5、析研究的方法运用于社会政治领域，建立了政策分析的基本框架。这种理性的分析方法主要是针对社会生活中存在的一些问题，根据掌握的事实或数据，运用科学的方法与手段，寻求最佳的对策。但社会政治领域的问题远比军事领域、工商领域的问题复杂得多，政策制定者很难仅仅考虑效率、成本——收益问题，而不考虑政策目标可行与否，政策目标与目标之间协调与否等问题，这是仅靠运筹学的技术和方法难以解决的问题。系统分析是用来解决此类问题的，它能够把政策目标和效率纳入系统的框架内进行综合分析。随着人们对社会政治领域的问题的认识，发现仅仅考虑政策目标和效率仍然不能解决问题，因为它们涉及的一些重要影响因素是政治和社会因素，而

6、非经济因素，这些因素难以用数量化的形式表现出来，但其影响却不可忽视，这意味着政策制定者不仅要寻找解决问题的最佳对策，还要考虑这种对策所带来的政治、社会等方面难以量化却至关重要的影响（例如课中提到的法院作出判决的例子）。政策分析就是来解决此类问题的，它把效率、政策目标、政策效果等因素纳入系统的框架内进行综合分析。这就是狭义的政策分析，即建立在系统分析基础上的政策分析。随着时间的发展，人们发现，在实践中，难以把政策分析仅仅局限于政策方案的选择过程，而不去考虑政策过程的其他环节。就这样，随着实践和理论研究的发展，学者们所关注的焦点呈现多样化的态势，不仅关注政策制定，更关注政策执行、政策评估

7、、政策系统的改善等。这就是广义的政策分析。我们认为，（广义的）政策分析可以这样概括：公共政策分析主要以公共政策及其运行过程、规律等为研究对象，从理论与实践上重点探索公共政策的制定、执行、评估、调整和终结的过程，以及公共政策分析的方法和公共政策系统的改进等。6这其实就构成了我们这门课程所要学习的主要内容：第一部分概论包括政策分析的基本理论和框架（第一章）、公共政策与政府、市场的关系（第二章）第二部分公共政策系统（第三章）第三部分公共政策过程包括问题的构建（第