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1、公共危机管理与应急法制建设 一、公共危机凸现我国应急法制的薄弱环节 SARS疫情等传染病的暴发流行是一种突发事件,但突发事件不限于传染病流行,它的范围非常广泛,还包括地震、洪水等自然灾害,骚乱、恐怖事件等社会性动乱,火灾、环境污染、核事故等人为事故,以及战争等等。这些突发事件具有如下特性:一是突发性或非预期性;二是巨大的危险性;三是紧迫性;四是不确定性。它们的出现往往导致公共危机,需要全社会特别是政府加以特殊的应对和管理。 “危机管理”也称为“突发事件管理”、“紧急状态管理”(EmergencyManagement),特指公共危机的潜伏、爆发、控
2、制、化解、修复、常态化等全过程中的应对机制和制度安排。在现代法治国家,为防止突发事件的巨大冲击力导致整个国家生活与社会秩序的全面失控,需要运用行政紧急权力幷实施应急法律规范,来调整紧急情况下的国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系,以有效控制和消除危机,恢复正常的社会生活秩序和法律秩序,维护和平衡社会公共利益与公民合法权益。简言之,危机管理+利益平衡,这就是应急法制(contingencylegality)的基本功能。 应急法制具有许多特点。主要特征有五:(1)权力优先性,这是指在非常规状态下,与立法、司法等其它国家权力相比
3、,与法定的公民权利相比,行政紧急权力具有某种优先性和更大的权威性,例如可以限制或暂停某些宪定或法定公民权利的行使;(2)紧急处置性,这是指在非常规状态下,即便没有针对某种特殊情况的具体法律规定,行政机关也可进行紧急处置,以防止公共利益和公民权利受到更大损失;(3)程序特殊性,这是指在非常规状态下,行政紧急权力的行使过程中遵循一些特殊的(要求更高或更低的)行为程序,例如可通过简易程序紧急出台某些政令和措施,或者对某些政令和措施的出台设置更高的事中或事后审查门坎;(4)社会配合性,这是指在非常规状态下,有关组织和个人有义务配合行政紧急权力的行使,幷提供各种
4、必要帮助;(5)救济有限性,这是指在非常规状态下依法行使行政紧急权力造成行政相对人合法权益的损害后,如果损害是普遍而巨大的,政府可只提供有限的救济,如适当补偿(但不得违背公平负担的原则)。具有这些特点的应急法制,不言而喻也具有对公民权利造成严重伤害的可能性。 已经过去的SARS危机以及还将不断发生的各种公共危机,逐渐暴露出我国应急法制存在许多薄弱环节,远不适应危机管理的客观要求。例如,在SARS危机下紧急行政权力的行使界限和程序,限制人身自由的被隔离人员的权利保护,财产征用的损失补偿,公民的出行自由、言论自由、知情权、集会权、劳动权、经营自主权等宪法
5、权利和法定权利能否以及应如何加以限制或暂停行使,以及如何加以补救,这些方面都存在应急法律规范缺口多、执行不到位、救济不力等问题,因此某些权益纠纷发生后一直难以得到有效解决。这是应对SARS危机等公共危机管理带给我们的深刻教训和启示。 二、我国应急法制的现状与问题分析 (一)我国应急法制的基本构成 我国从1954年首次规定戒严制度至今,已经颁布了一系列与处理突发事件有关的法律、法规,各地方根据这些法律、法规又颁布了适用于本行政区域的地方立法,从而初步构建了一个从中央到地方的突发事件应急处理法律规范体系。这主要包括: 1.战争状态法律规范。例如《国
6、防交通条例》、《民用运力国防动员条例》、《兵役法》、《预备役军官法》和《人民防空法》。 2.一般的紧急情况法律规范。涉及到某些单行的紧急状态法律规范,如《对外合作开采海洋石油资源条例》第26条、《公安机关人民警察内务条令》第21条、《戒严法》第2条、《专利法》第52条等等。此外在我国批准和签署的国际条约、协议中,涉及到一般紧急状态法的多达20余个。 3.恐怖性突发事件法律规范。恐怖性突发事件在一般紧急情况中危险度最高,但我国至今尚无国内法意义上的专门的反恐怖法律出台。除了最高人民法院、最高人民检察院、公安部XX年联合发布的《关于依法严厉打击恐怖犯罪
7、活动的通知》以外,反恐怖机制主要体现于我国参加或缔结的国际条约、协议。 4.骚乱性突发事件(群体性突发事件)法律规范。我国现阶段应对骚乱的主要法律是《戒严法》,还有《公安机关人民警察内务条令》第13条、《民兵战备工作规定》第39条等等。 5.灾害性突发事件法律规范。目前我国的灾害性突发事件法主要包括以下几个方面:(1)地震灾害法律;(2)洪灾法律;(3)环境灾害法律;(4)地质灾害法律。 6.事故性突发事件法律规范。我国关于事故防治的立法范围非常广泛,立法形式涉及法律、行政法规、地方性法规和规章。主要的事故防治法律包括:(1)交通事故法律;(2)
8、核事故法律;(3)公共卫生事故法律;(4)火灾事故法律;(5)生产安全事故法律. 7.公民权
