财政分权和以下政府间关系演变——对20世纪80年代a

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1、财政分权与省以下政府间关系的演变——对20世纪80年代A省财政体制改革中政府间关系变迁的个案研究张闫龙　　原载《社会学研究》2006年第3期　　提要：财政分权改革对中央与省之间关系的影响一直是学术研究的焦点之一，但是对省以下政府间关系在财政分权改革中的变迁问题，却尚未得到充分的讨论。本文在文献研究的基础上，对A省20世纪80年代包干制财政体制改革对省以下政府间关系的影响进行了简要分析。研究发现，以财政包干为主要内容的分权化改革，使得省以下政府间财政利益逐渐分化，同时不同政府部门之间在财政收入方面的竞争日趋激烈。在这

2、种情况下，对自身利益的关注成为主导地方政府决策过程的首要因素。一系列旨在增加地方财政收入的政策相继出台，用以保证地方政府的正常运转和公共服务职能的履行，在此过程中，政府的政策取向在对上和对下两个纬度上逐渐呈现出截然不同的特征。　　关键词：财政分权；政府间关系；政策决策　　作者单位：美国华盛顿大学亨利·杰克逊国际研究学院　　分权化的财政体制改革是推动20世纪80年代中国经济发展，尤其是地方工业高速增长的重要因素之一。通过赋予地方政府更大的财政管理权限，推行旨在硬化地方财政预算约束的包干式收入划分体制，成功地调动了地方

3、政府和官员的理财积极性。从此，地方政府一改统收统支体制下的超然态度，全心全意地投入到推动地方经济发展的事业中（Byrd，1990；Oi，1992、1996；Wong，1992；Bahl&Wallich，1992；马戎等主编，1994；Walder，1995；Naughton&Yang，2004）。在此过程中，地方政府逐渐超越了忠实执行上级政策的代理人角色（Naughton&Yang，2004），成为拥有更大自主权，承担更多公共服务责任的管理者。见证了这一历史过程的学者，在广泛深入的经验研究基础上，对地方政府的新角色

4、和政府与企业之间的互动模式进行了不同的概括。“厂商化的地方政府”（Walder，1995、1998）、“地方国家合作主义”（Oi，1992、1996、1998）、“合作主义文化”（Weitzman&Xu，1994；Nee，1992）等理论被构建出来，用以描述地方工业企业成长时期地方政府作为扶持者的行为特征。与此相对，另一些学者在研究地方政府财政利益与地方经济发展的密切联系的基础上，强调了地方政府的行为和所执行的政策中存在的利己倾向（Byrd，1990；Wong，1992；Song，1990；张静，2000；杨善华、

5、苏红，2002）。　　这些研究文献呈现出两种取向：其一是研究中央与省之间财政关系的演变，以及这种变迁对中央与地方间关系的影响（Lardy，1975；Oksenberg&Tong，1991；Wong，1992）；其二是研究县乡政府与地方企业之间的互动关系和互动模式，从地方政府政策的客观效果来判定地方政府的政策意图（Oi，1992、1996；Byrd，1990；Song，1990；Walder，1995）。或许是由于不同学科的研究重点不同，或许是因为缺乏相关的文献资料，在以上两种取向主导的研究中，省以下政府间财政关系在

6、宏观体制改革冲击下产生的变化，以及这种变化给省以下政府间关系带来的影响，一直没有受到应有的关注。同时，一些有关省以下政府间关系的问题仍然没有得到很好的解答。这些问题包括：省级政府的财政包干办法在分权的同时是否真正地让利于下级？这一体制在实践中，是促进了上下级政府间利益的整合还是加速了它们之间的利益分化？在新的利益结构中，地方政府的政策决策特征发生了何种变化？地方政府热心发展地方工业的初衷是什么，地方工业通过什么途径缓解地方政府的财政压力？作为对这些问题的一个尝试性的回答，本文将在研究这一时期历史材料的基础上，讨论省

7、以下包干制财政体制对政府间关系和地方政府政策决策特征造成的影响。基于这一目的，文章首先对20世纪80年代的主要财政改革及其影响进行了简单回顾，讨论分权化财政体制改革给中央和地方关系带来的总体影响。其次，以东部A省B市为例，考察在这一时期省以下包干制体制的运行中，省市、市县、县乡政府间关系的演变。第三，在此基础上，研究政策制定过程中地方政府政策意图以及行为取向的新变化。　　一、20世纪80年代的宏观财政体制改革　　新中国财政体制是在借鉴前苏联财政体制的基础上于20世纪50年代早期建立的。在这一体系下，政府预算收入高度

8、依赖于国有企业上缴的利润和税收。财政体制也呈现出高度集权的特征。财政部不仅负责统一财政预算的编制，而且负责批准省级政府的财政收支计划，同时下达转移支付的额度（Wanless，1985；Wong，1992；Naughton，2005）。高度集中的收入和支出管理模式通过控制所有地区和行业的资金分配，为推动工业，尤其是重工业的发展提供了有力的支持。然而这一体制也产