环境行政问责制刍议

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1、环境行政问责制刍议：D630文献标识：A：1009-4202(2011)03-382-01　　摘要环境行政问责制理论研究和实践刚开始，学界认识不一。本文在界定环境行政问责制概念基础上揭示了科学内涵，厘清性质与功能并从责任政府和公众参与两方面提供理论支撑，以期实现环境行政问责的制度化、规范化。　　关键词环境行政问责制功能责任政府　　　　一、环境行政问责制的内涵　　目前行政问责制代表性观点有：韩剑琴认为行政问责制是以行政命令方式追究责任的制度；黄建荣认为行政问责制是公众对政府问责的制度；周亚越认为行政问责制是特定主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务履行情况实施的并要求

2、其承担否定性结果的规范①。笔者认同后者，后者全面归纳了问责主体、问责对象、问责范围、问责程序与问责结果等要素，揭示了行政问责制的科学内涵。　　环境行政问责制指特定主体依照一定程序针对各级政府及其公务人员所承担的环境保护职责的履行情况实施的并要求其承担否定性后果的活动、规范和制度的总称，其内涵包括：问责主体不仅包括同体问责主体即同级人民政府、上级主管部门、行政监察部门和公务员主管部门，还包含异体问责主体即各级人民代表大会及其常员会、司法机关、环境保护团体等；问责对象是环境保护部门及直接或间接的责任人员及负有领导责任者；问责范围包括发生重大环境污染破坏事故、环境决策失误、违

3、法行政、利用环境权力谋私、怠于履行职责、环境监管不力、工作效能低下；问责程序包括问责申请、调查后决定问责、准备问责、开始问责、不服问责结果的救济程序；问责结果是环境保护部门及其公务人员应承担的责任，形式有公开道歉、通报批评、诫勉、引咎辞职、撤职、免职等。　　二、环境行政问责制的性质与功能　　（一）环境行政问责制的性质　　行政问责制的性质代表性观点有“制度说”即认为行政问责制是一种问责制度，“活动说”即认为行政问责制是一种问责活动，“规范说”即认为行政问政责制是一种问责规范②。　　以上观点从不同侧面揭示了问责制的性质，但没看到其多角维度。从形式上看环境行政问责是特定主体就

4、特定事由追究特定对象责任的活动；从实质上看是一种责任追究机制，最终形成运行有常的制度体系；当然，这种机制不是依赖领导人的指示、命令而运动式进行的问责③，而需要一套完整的规范来约束，这些规范不仅指引问责对象的行为，还规范问责活动的程式，为形成制度化的调控机制提供规范依据。环境行政问责制是有关问责活动及实体与程序规范形成制度的一个系统化的综合体。　　（二）环境行政问责制的功能　　1．政治功能　　实行环境行政问责制宣示了国务院依法行政的坚强决心。依法治国、建设法治国家是根本治国方略，依法行政、建设责任政府是其应有之义。环境行政权的运用不仅关系经济、社会的可持续发展，更影响到公

5、民的切身环境利益，只有合理行使环境行政权，才能满足人们的环境利益诉求。环境行政问责制的实行也体现了国务院高度重视环境保护的坚定信念，有利于提升环境行政能力，这无疑是提升政府公信力与环境行政执行力的一个重要举措。　　2．社会功能　　环境行政问责制是对环境违法行政行为的否定评价，强制责任主体承担某种不利后果，使其政治、经济或其他权益受到损害；同时经追责，可以安抚环境行政相对人的受害心灵，有利于消除不满情绪，促进社会和谐与稳定。环境行政问责制还具有预防功能，通过追究环境行政违法者的责任，使其认识到错误并改正，摒弃错误观念，防患于未然，有效地减少乃至避免各种违法现象。　　三、环

6、境行政问责制的理论基础　　任何制度要实现制度价值必然要以理论作支撑，环境行政问责制的本质在于对环境行政权进行监督并对失职行为追究责任，目的在于保证环境行政权满足公众环境利益的诉求，环境行政问责制的理论基础是责任政府理论和公众参与原则。　　（一）责任政府论　　责任政府作为民主政治的基本理念，是现代民主政治的必然产物。责任政府就是在宪法和法律框架内行使职权履行职责，接受公民的监督并承担责任的政府。责任政府的核心在于政府必须对公民正当的合法需求做出回应，并积极采取有效措施实现公民的需求和利益福址；政府在履行职责时有不正当行为或懈怠的，应当对其失职行为承担责任。这就必然要求政府

7、不仅要满足公众的环境利益需求，还应对其不当或违法环境行政行为向公众作出合理解释乃至政治交代。　　（二）公众参与原则　　环境保护公众参与原则就是公众参与环境保护决策、环境资源的管理并对影响环境的行为进行监督。我国宪法、环境保护法、水污染防治法明确了公众参与的法律地位。　　囿于人类认识的有限性和环境状况的复杂性，环境法律因涉及浓厚的科技关联而具有很大的风险，往往“决策于未知中”，必须积极采取有效措施防范风险的发生。同时环境资源具有消费的非排他性和非竞争性，这就注定了治理污染、保护资源、平衡生态、美化环境这一神圣使命须由政府完成，而各环境保护部