中国作为文官制度的发源地

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1、中国作为文官制度的发源地，自隋唐至明清的科举制度，曾享誉全球，被公认为是开创了世界文官制度的先河。孙中山先生说过：中国“历代举行的考试，拔取真才，更是中国几千年特色。……像英国近年举行的文官考试，便是说从中国仿效过去的”。1988年英国内阁办公室次官、人事管理局局长杰弗里·托马斯·摩根先生，到北京参加“中国公务员制度国际研讨会”，一下飞机就说，他是到公务员制度的故乡来研讨公务员制度。科举制度既是中国封建社会政治制度的重要组成部分，也是中国传统文化的重要内容。对中国人来说，不论是身居繁华闹市，还是生活在边远山村，也不论是书香门第，还是世代农耕，几

2、乎没有哪个在孩提时代没有听过有关考状元、举人或秀才的故事。新中国于1949年10月1日成立，到20世纪80年代中后期才提出建立公务员制度，1933年才颁布公务员制度的第一个法规——《国家公务员暂行条例》。朋友们会问：为什么在新中国建立四十多年后才提出建立公务员制度？在20世纪80年代后所建的公务员制度内容如何？它与改革开放前的干部人事制度有何不同？与历史上沿袭了一千多年的科举制度有何差别？与西方各国的文官制度异同何在？中国如何推行这一制度以及现状如何？在世界各国都在掀起人事制度改革浪潮的世纪之交，中国公务员制度如何完善？“为政之要，唯在用人。”

3、古代这一箴言给后人重要启迪。中国共产党在建立和巩固国家政权的过程中，十分重视干部人事制度建设。早在建立革命根据地时期，就确定了“任人唯贤”的干部路线，制定了德才兼备的用人标准，把全心全意为人民服务作为干部的宗旨，把艰苦朴素、廉洁奉公作为对干部的基本要求，并根据各个历史时期政治、经济形势，逐步探索建立和不断改革完善人事管理制度。但由于多种原因，国家人事制度的建立和完善，也同经济制度一样，经历了一个曲折复杂的漫长过程。1949年中华人民共和国的成立，开辟了中国历史的新纪元。饱受战争创伤的九州大地，百废待举。新生国家政权的建立和巩固，大规模的经济文化

4、建设事业的展开，需要吸收、培养和统一调配大量各方面人才，党和国家在继承革命战争年代干部制度的基础上，根据当时形势发展的需求，并仿效苏联的一些做法，不断建立一些制度和措施，到1956年基本形成了一套系统的人事制度。从1957年到改革开放前，人事制度虽然经历了很多变化，特别是1966年到1976年的“文化大革命”期间，很多制度遭到严重破坏，但基本模式一直保持着。其主要特点是：(1)国家对全国的人才资源实行计划配置。将全国各行各业中以脑力劳动为主要特征的工作人员，包括国家机关工作人员、党组织和社会团体的专职工作人员、企业事业单位的管理人员和专业技术人

5、员，统称为干部（详见下图），由国家采取“统包统配”的方式，统一选拔、统一管理、统一使用。各行各业需要人才，都由国家制定计划，统一下达指标，统一分配或派遣。说明：上述人员中不包括以体力劳动为主的工人。军队干部由中共中央军委政治部管理，自成体系。通常人们所说的干部人事制度，不包括军队干部的管理制度。(2)采取单一层级化结构，按级别对干部进行管理。在革命战争年代，中国共产党采取了党、政、军融为一体的领导体制，对所有干部实行集中统一管理。在中共中央和各级党委统一领导下，在党的组织部门统一管理下实行分级分部管理体制。主要做法是，将全国各行各业的干部融入单

6、一层级式构架之中。一是根据职务高低，将干部职务从上到下分为国务院总理、国务院副总理（国务委员）、部（省）级正职、部（省）级副职、司（厅）级正职、司（厅）级副职、处（县）级正职、处（县）级副职、科（乡）级正职、科（乡）级副职、科员和办事员12个层级。二是按照工作所在的部门，又将干部分为军队干部，文教工作干部，计划、工业工作干部，财政、贸易工作干部，交通、运输工作干部，农业、林业、水利工作干部，民主党派人士，政法工作干部，党、群众团体的工作干部等类，分别由中央及各级党委的相应工作部门进行管理。一般来说，中央国家机关司、局长，省（市）正副厅局长，地委

7、正、副书记、专员以上干部和重要工矿企业的厂长（经理）的选拔、考核、任免、调动等管理工作，由中央及其有关工作部门负责；县级机关及其派出机构的领导干部和与此级别相当的企事业单位的领导干部，由省级干部管理机关负责管理；县管理科（乡）级以下干部。改革开放以前，干部管理权限虽然经历过多次调整，但这种体制构架基本未变。(3)干部选拔主要采取领导推荐的方式。国家机关、国有企业和事业单位的各层次干部职位出现空缺，由干部管理机关按照一定的标准和条件，采取直接或间接推荐的方式进行选拔，然后按规定程序决定任命（人们常将这种方式比喻为“伯乐相马”）。每个干部都要服从上

8、级的统一调动和安排任用。(4)干部的工作、生活所需的一切物质资料都由国家负责提供。国家在按规定发级干部工资的同时，对干部的养老保险费用、医疗费用等也完