对我国财政绩效预算管理的思考

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1、对我国财政绩效预算管理的思考　　摘　要：财政绩效预算作为根据成本——效益比较的原则，决定支出项目是否必要及其金额大小的预算形式，可有效地降低政府提供公共品的成本，提高财政支出的效率。但当前在认识上的误区，缺乏有针对性的制度规范，科学化程序不足，影响绩效预算的功效发挥。文章认为可从制定相关法律入手，构建科学的评价机制，做好宣传等多个方面完善绩效预算管理制度。　　关键词：财政支出管理；绩效预算；绩效评价　　绩效预算是美国在1949年首次提出的一种预算方法，指政府首先制定有关的事业计划和工程计划，再依据政府职能和施政计划制定计划实施方案，并在成本效益分析的基础上确定实施方案所需费用

2、来编制预算的一种方法。20世纪90年代以来，世界范围内将预算改革的焦点集中在能够有效提高政府行政绩效的绩效预算上来。　　一、我国财政绩效预算管理存在的问题　　（一）对财政绩效预算管理的重要性及改革可行性存在认识误区　　由于长期受计划思维的影响，无论是各级财政部门还资金的使用部门都对对绩效预算认识的存在一定的误区。一方面，对绩效预算客体的认识比较狭隘和模糊，认为绩效预算主要是评价政府投资项目的资金使用的经济性、效率性和效果性，而忽略了对公共部门的绩效预算及评价，对于预算资金运用的最终效果，缺乏全面系统的动态分析与考核；另一方面，很多人认为绩效预算的实行需要具备完善的配套机制，我

3、国当前的软硬件条件还不具备开展绩效预算的条件。　　（二）有针对性的法律法规体系没有建立　　虽然我国的《预算法》中规定了各级人大及财政、审计机关对预算单位的财政、财务收支及经济活动的真实性、合法性和效益性进行监督评价，这仅仅是指监督要达到效益性的目的，而对绩效预算制度的建立相关法律规范没有涉及，缺乏绩效预算方面的准则性质的可操作性指导文件。目前，各地开展绩效预算多处于自发或半自发状态，缺乏统一的规范和必要的指导，绩效预算构建没有形成制度化，标准缺乏科学化，没有客观的衡量标准，难以反映公众的意愿，这就给管理带来了盲区。甚至于有的地方政府搞形式主义，为了应付上级或社会上的政治诉求，

4、采取“运动式”的绩效预算，从而直接或间接地损害了政府的形象。　　（三）理论研究不足及会计核算制度与绩效预算要求不匹配　　财政支出绩效评价在成熟的市场经济国家已相当完备，目前的绩效预算专著主要是由外文翻译而来，简要介绍国外绩效预算情况，但在我国这方面的研究和试点也是刚刚起步，对此领域的理论研究还处于浅层次，对绩效预算的内涵和外延、作用、基本程序、实施原则、实际操作及综合运用进行系统性研究不够，还没有形成规模，有价值、相对熟、适合我国国情的理论体系。加上我国现行的会计核算制度，可通过提前或延迟支付现金，人为地操纵各年度的支出，同时也不能将资本性项目的购买成本在使用年限内进行分摊，

5、不能准确、全面地反映一定时期内提供产品和服务所耗费的总资源成本，难以完整地反映政府行政的成本，无法实现科学合理的绩效预算要求的成本效益核算。　　（四）推行绩效预算还存在体制性约束　　首先，在政府架构绩效评价体系需要跟得上。绩效预算作为结果导向性预算模式，要求体现权力与责任的预算与预算执行结合相一致。倘若不能及时架构政府绩效评价体系，势力会使绩效预算因缺少硬性评价标准，而难以推行；其次，构建财政支出绩效评价体系有难度。绩效预算是通过制定公共支出绩效目标，编制绩效预算，最终建立财政支出绩效评价体系来实现。但由于财政支出绩效评价体系涉及内容多、范围广，有许多细节不仅需要完善，而且评

6、价体系推广也需要多个部门的协调联动；第三，财政支出绩效与政府绩效挂钩难。绩效预算推行要求预算支出与政府绩效相挂钩，但直接挂钩相当有难度——比如在推行绩效预算的过程中，如前一年某部门的财政支出绩效评价比较高，是不是可以对该部门增加拨款，如果评价不高，又该如何减少拨款甚至停止拨款。　　　二、我国财政绩效预算管理存在问题的成因　　（一）绩效预算评价指标体系构建难度很大　　构建财政绩效预算管理体系涉及到的核心技术问题是构建绩效预算评价指标体系。绩效预算评价体系，不仅仅是对财政支出情况进行评价和监督，它的根本意义是要以财政支出效果为最终目标，考核政府的职能实现程度，也就是考核政府提供的

7、公共产品或公共服务的数量与质量及成本。如果仅仅从财政的角度来进行财政支出绩效评价，就很难全方位地反映财政支出的实际效益与效率。由于支出范围广泛，再加上支出绩效呈多样性的表现特点，既有可以用货币衡量的经济效益，还有更多的无法用货币衡量的社会效益，而且不同的项目有不同的长短期效益，直接效益和间接效益，长期以来，财政部门一直无法采取一种比较准确的办法，来对财政支出进行衡量。政府活动的范围往往是那些市场失灵的领域，政府的投资也往往是那些社会需要，但短期很难见到经济效益的项目。同时，政府的施政目标是多元化的，有时