从新公共管理到新公共服务的理论发展和实践

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1、从新公共管理到新公共服务的理论发展和实践　　：新公共管理像一股旋风，从现代政治理论的发源地英国，渐渐刮遍了大半个地球，成为西方公共行政领域的时代潮流。从理论上讲，新公共管理打破了传统公共行政赖以建立的两大理论基础威尔逊和古德诺的政治行政二分法以及韦伯的科层管理论，引进公共选择理论和新制度主义等方法。新公共管理与传统公共行政理论相比，它在研究范围、方法、理论基础等方面都有很多的创新之处。它的理论及实践对西方国家的行政改革起了很大的推动作用。但同时也由于不恰当地将私有部门价值观套用于公有部门而受到诟病。新公共服务是迥异于新公共管理的理论，它追求更广泛、更长远意义上

2、的公共利益，是对公民权利和民主传统的回归，从某种意义上说，更能体现公共行政的本原。本文旨在探究新公共管理理论到新公共服务理论的理论发展与实践，总结出两种理论在实践中的成效和不足。最后得出的观点是，关于新公共管理理论与新公共服务理论的争论已没有太大现实意义，探究理论的重心应放在促进二者的互补、发展上，在民主的框架内追求效率，在一定的效率基础上推进民主，从而推动经济社会又好又快地发展。　　关键词：新公共管理；新公共服务；理论及实践　　一、新公共管理理论及实践　　（一）新公共管理理论形成的背景　　随着信息化和全球化的后工业化时代的到来，企业界改革的成功，政府公共行政

3、的外部环境发生了巨大变化，导致传统的官僚制行政模式已显得日益力不从心，并且在传统公共行政模式指导下的政府机构内部也危机重重，政府行政改革迫在眉睫，正是在这种背景下，一种新的公共行政理论新公共管理应运而生。　　（二）新公共管理理论及要义　　新公共管理理论的核心思想是：努力发挥市场机制在公共服务领域中的作用，积极借鉴私营管理的技术和方法，不断提升政府的管理能力和公共服务能力。它以公共选择理论中的委托代理理论和新制度经济学中的交易成本理论为其支撑点。其倡导者从理性经济人的假定中获得绩效管理的依据，从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、

4、质量和有效性的依据，从交易成本理论的成本收益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据。其要义为：　　1、改变了传统公共管理模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上自我服务的官僚机构，而形成新的顾客客户关系，并把这种顾客至上的理念带进政府与公民的关系理论当中来，使政府服务以顾客为导向。　　2、更加注重政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个

5、人的具体目标，并根据绩效示标，对目标完成情况进行测量和评估，通过这样能更好的产生所谓的经济、效率和效果。　　3、强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段等。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同（如成本效益分析、全面质量管理、目标管理等），坚持引入竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如政府业务合同出租、竞争性招标等。　　（三）新公共管理理论的研究现状　　戴维奥斯本和彼德普拉斯特里克在他们的著作《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》中明确提出摒弃官僚制的主张。戴维奥斯本与特德盖布勒合著的《改革政府企业精神如何改革着公营部门》一书由于描绘了造政府的路线图而风靡全球

6、。澳大利亚学者欧文E休斯在其专著《公共管理导论》中完整系统地研究了传统公共行政理论和新公共管理的不同概念和特点，阐明了新公共管理的基本内容，并研究了新公共管理的基本要求和一般趋势，从理论上对20世纪80年代以来美国、英国等欧美国家进行的行政改革进行了概括和总结，将20世纪80年代以来所进行的一系列改革措施统称为管理主义或新公共管理。盖伊彼得斯第一个系统评价了席卷全球的新公共管理运动。彼得斯在对传统治理和全球行政改革进行多年潜心研究的基础上，提出了政府治理的四种模式，并对每种模式进行了深刻的比较分析。　　随着新公共管理在西方发达国家的兴起，国内一批学者开始著书、

7、撰文对其进行介绍，一批介绍性书籍及文章相继出现。如：周志忍教授主编的《当代国外行政改革比较研究》，（国家行政学院出版社，1999年版）；卓越教授的《英国新公共管理运动走向分析》（载《中国行政管理》2000年第1期）等。这些书籍及文章成为国内学者了解研究西方新公共管理的主要资料，为推动我国公共管理研究做出了重要贡献。到了90年代末期，国内结合新公共管理的相关主题讨论我国行政改革的文章逐渐增多。而这其中又以讨论我国究竟能不能借鉴新公共管理的做法，实行公共服务市场化的居多。此外，这方面研究的相关文章还有张国庆教授的《公共行政的典范革命及其启示》（载《北京大学学报》）

8、2000年第5期）；卢明教授的《公共管